#057 管治亂象論盡紙本
去年底政府委任毫無文化背景及經驗的旅遊局副局長謝慶茜「空降」文化局長一職,再次引起社會質疑政府委任官員的標準及 準則。翻查資料,自第四屆特區政府於二〇一四年十二月二 十日宣誓就任至今,連同謝慶茜在內,已有至少十名官員「 空降」就任,當中以運輸工務範疇內的「傘兵」最多,亦有 司法官從司法系統「空降」至行政部門出任局長,更有官員 連跨三個範疇,並一躍由局級官員跳升至主要官員之列。坊 間流行過一句形容本澳官場文化的說話,就是「識人好過識字」。而每當有官員職位出缺,政府委任新官上任時,社會都 會質疑相關官員任命是「任人唯親」。 . 每月一號出版 售賣地點訂購表格廣告聯絡電子版

官員問責失效 蔡梓瑜:政府思維不改 難改問責制

#057 管治亂象論盡紙本

文:論盡

時間:2018年02月13日 22:22

過往眾多官員違法違規事件的核心問題,源於官員對法律的認知不足有關。

過往眾多官員違法違規事件的核心問題,源於官員對法律的認知不足有關。

本澳回歸18年,博彩、旅遊業帶動經濟急速發展,但同時帶來許多社會深層次問題亟待解決。政府多年來施政失誤不斷,社會要求官員問責、庸官下台聲音不絕於耳,但至今仍甚少有官員主動下台,甚至鮮少為自己的政策、施政失誤或違規、違法行為說一聲「抱歉」。

事實上,《領導及主管人員通則》規定局級及其屬下官員需要承擔紀律及財政責任,亦需要為其在執行職務時所作出的不法行為負民事及刑事責任,以及《通則》第23條所規範的特定責任。而《主要官員守則》也規定,主要官員如司長、海關關長及警察總局局長等須就政策制定過程及下屬部門或實體施行上級訂定的政策的失誤向行政長官承擔責任。官員問責制一直存在,但在執行上卻存在諸多問題,究竟是問責制度出了問題,還是官員在執行問責制時存在漏洞?

時事評論員蔡梓瑜認為,每當社會談及什麼是「問責制」時,都容易出現錯覺,認為問責就是官員出事或犯錯時就需要被提起紀律程序,甚至是下台。但真正的「問責」,理應包含「問政」及「負責」兩個層面。

官員違法違規事件頻生
源於法律認知不足

在問政方面,蔡梓瑜認為,過往眾多官員違法違規事件的核心問題,源於官員對法律的認知不足有關,「大家都知道,市民係投考公務員時,都必須要考核有關公職制度以及投考部門相關的法律知識。但是公務員晉升及官員委任上面,卻不存在對於法律知識的考核。在這種情況下,公眾難以得知相關官員是否具備充足的法律知識,以避免他們在執行職務時出現違法違規的情況。」

他亦指,雖然每個政府部門都會有法律顧問,但由於部分法律顧問的經驗不足,或是對所屬部門的法律法規只有「皮毛」的認知,或難以向其上級給予必要的法律意見。而每每出現部門違規事件時,究竟法律顧問在事件過程中擔當著怎樣的角色?則似乎少有提及,「究竟在事件的過程上,法律顧問究竟有無法律意見提醒給局長?必要時有無尋求更高層,如司長辦法律顧問的專業意見?似乎這方面的責任在每次事件上都會被隱藏。」

時事評論員蔡梓瑜。

時事評論員蔡梓瑜。

評核制度不客觀
如何體現「問政」?

蔡梓瑜亦指,雖然官員每年都要受到上級的評核,但由於現行的公務員評核缺乏客觀的評核標準,往往上級評核下級時只是打「印象分」,加上評核過程不透明、不公開,公眾無法得知官員的實際表現是否與其評核相符,難以充分發揮其績效。「到最後就會有如(行政法務司司長)陳海帆所講咁,不可以在一個局𥚃有絕大部分人都攞到高分。」但他強調,不應該單純看一個部門內只可以有幾多人合格、高分或不合格,「這樣是科學、不現實及不公道的。」

另一方面,由於整個公務員體制中缺乏一套統一的評核指標、尺度,容易導致不同部門、不同局長對評核存在不同著的標準。「唔通統計局長因為係統計專業,評核上就會做得較為仔細?文化局長因為係文化人,所以就做得無咁仔細?咁係唔合理嘅。」蔡梓瑜認為,作為公務員隊伍「大總管」角色的行政公職局,應該要建立一套客觀、全面的績效指標,並落實到各個部門當中。

施政報告缺前景 談何問責?

除了法律知識及客觀評核的缺乏外,蔡梓瑜也批評,政府施政尤如「照單執藥」,缺乏願景、使命,難以從中落實制度,更無法因而落實官員施政目標,以及施政不如預期、出現失誤時所需要承擔的責任。

「我舉個簡單例子,每年行政長官的施政報告以及五司的施政方針,究竟是怎樣誕生?其實就是由下而上的製作過程。首先由各個部門的處長連同技術員,就明年的其工作範圍的政策、施政『煲一煲湯』,通常同今年差唔多。煲好湯之後,幾個處就拼埋入廳,幾個廳拼入局,幾個局拼埋畀司,司就將佢哋炒埋一碟,然後畀行政長官。你見到這幾年的施政報告,無論係建制派抑或民主派議員,都經常以無新意來形容。」

蔡梓瑜表示,若將港澳兩地的施政報告一同進行比較,可以看到香港政府的施政報告強調「大局思維」、「鳥瞰式思維」,從行政長官主導政策的角度出發。然而,澳門政府這種由下而上製作的施政報告就有如「盲人摸象」的形式,「澳門的施政報告卻是不斷地東拼西湊,最終無論是施政報告還是五司施政方針,都存在內容瑣碎的情況。在這種情況下,部門不知未來的願景、使命是什麼,政策、工作尤如中醫師照單執藥咁,怎樣有效地問責?」

檢討官員問責制?
蔡:思維不改,問責難改

雖然行政法務司司長陳海帆表明今年會檢討官員問責制,但蔡梓瑜認為,從現時行政長官以至特區政府的思維方式及行政能力,要真正落實問責制度的改革有一定難度,「我們無辦法期望今屆政府在問責制方面進行改革,只是希望現屆政府可以趁餘下2年任期,好好考慮如何創造好的條件,讓下屆政府創造一套更好的問責方式。」

蔡梓瑜亦認為,社會普遍期望下任行政長官有全局思維,展現強而有力的行政能力及全局思維,而屬下政府部門所制訂及執行的政策亦不能再「東拼西湊」,「講緊的是屬下部門不可以再炒幾碟炒粉面上來就了事,而是司長本身要有對未來5年的願景、使命,並因此建立制度,以及確訂具體的指標,讓部門人員清晰知道制度所賦予他們的要求,做到嘢、達到指標要求時,當然無問題,但做唔到就要進行問責。」

雖然行政法務司司長陳海帆表明今年會檢討官員問責制,但蔡梓瑜認為,從現時行政長官以至特區政府的思維方式及行政能力,要真正落實問責制度的改革有一定難度。

雖然行政法務司司長陳海帆表明今年會檢討官員問責制,但蔡梓瑜認為,從現時行政長官以至特區政府的思維方式及行政能力,要真正落實問責制度的改革有一定難度。

他強調,所謂的「願景」並非口號,而是具體的藍圖,讓市民清晰地看到未來5年政府的願景是什麼。而願景下要有一系列的使命,使命下亦要建立一系列制度,讓社會知悉未來5年政府將有怎樣的工作,建立怎樣的制度。制度建立後,政府要因應對制度的要求,建立相關的客觀指標。官員在任期間,工作表現應要達到指標的要求,否則就要對其進行問責。

「如果官員的能力達不到標就應該走人,如果官員在任期間有違法、違規的情況,甚至係出現弊端、犯罪,就要面對相應的懲罰。」

行政不應全主導
立法會應負監督之責

除了公共行政體制內的問責外,蔡梓瑜認為,官員問責制若繼續以「行政主導」的方式持續下去時,問責就會形同「跛腳鴨」般。他指出,鄰近地區的官員很多時都要受到議會的監督及問責。雖然本澳立法會有條件透過質詢等方式監督官員的工作情況。但由於本澳奉行「行政主導」的體制,官員並不需要向立法會負責,僅是受上級的監督。

蔡梓瑜指,立法會理應要負起更多監督政府施政的角色,由立法議員整體地參與,並釐定好議會參與監督政府的法律機制,建立官員受到立法會監督及問責的程序。認為此舉可令市民透過他們所選出的代議士,從而進行監督及問責,「立法會若有一套監督機制,再加上政府係行政體系上有一套問責的機制時,兩者相輔相成,問責體系就會較為健全。」

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