#015 庸官當道,誰可改變? X 就是不服從論盡紙本

【封面專題】

1. 如何讓新政府馬車跑得快?即使較早前說要尋求連任的行政長官近日面對日益強大的民間壓力, 身體欠安, 但目前似乎沒有可以替代的人選。特區政府拉馬車的幾頭大馬有些已經工作了三屆, 成績卻又不怎樣。 新一屆政府, 要不要多隻馬來幫忙?會有哪些新馬上場?不過新馬質素不提高、 態度不改變, 體形繼續臃腫還要勾心鬥角, 加上馬具陳舊, 又如何跑得快? 2. 由港人自講:「明知不可為而為之」的不易妥協基因。

【人物專訪】五月三十一日,「金光羽戰」首場,一位拳手僅以五十六秒就擊敗了來自印尼的對手,取得四連勝!這不是別人,而是「澳門出品」、二十四歲的吳國權。

【歲月留情】現時依然堅持營業的「嘉倫製衣廠」,在賭業獨大的趨勢中,我們似乎漸漸遺忘昔日的「手作工業」何等發達,星羅棋佈的工廠,總有一間在附近。從事製造業四十多年的「嘉倫」霞姐帶我們細說當年。

【藝文爛鬼樓】為什麼文創(四):今期我們與多位不同資歷的本地平面設計師對談,了解行內的真實狀況,在澳門做平面設計究竟是「使得千里風」還是「痛也說不出」?

【旅遊專題】澳門人對議事亭前地的感情是複雜的:廣場每天迫爆遊客,交通水洩不通;昔日熟悉的老店一間一間的關門大吉,換成了名貴的外來品牌。這地方,澳門人該愛?該恨?還是已經麻木了?

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行政改革首要目標:精兵簡政

#015 庸官當道,誰可改變? X 就是不服從論盡紙本

文:悟塵

時間:2014年07月2日 9:09

特區政府換屆在即,人們甚是期望新一任特首能大刀闊斧推行行政體制改革,尤其真正實行官員問責和精兵簡政等。但目前尚未見到有意連任行政長官的崔世安有這樣決心展示,卻流傳重組下屆政府領導班子將可能由現在五司增加至六司的訊息。坊間意見認為,即使主政者要硬推將現時某個司「一分為二」,但必須同時真正嚴格實行精兵簡政,以及任用真正賢能者。而在改革行政架構上,理應包括對局級部門重組,譬如切實處理不同部門的職能重疊問題,以至相同職能的部門合併等;還有,絕對要嚴格控制公務人員數量。

事實上,現時局級部門或機構已超過60個,公務人員亦將飆升逾3萬名。對此,坊間質疑,現時已經十分膨脹的行政架構和過度冗員以及庸官當道的惡劣狀態,在特區政府成立15年來不但未能得到改善,相反會愈加嚴重。若此,這行政機關的機器加速衰變,政府管治水平繼續每況愈下,實非澳門之福。

「五司變六司」?

對於傳言「五司變六司」的議題,當中指會將現時行政法務司「一分為二」;也有稱將運輸工務司或社會文化司,分拆為兩個司。但這個議題並無在社會上充分討論,而坊間對於「五司變六司」的傳言則多有質疑,事實上有道是「多個香爐多隻鬼」,增加一個司的背後將會導致人員的增加,行政架構繼續無序膨脹。

政府尚未公開言明是否有將五司分拆為六司的取態以至為此作出說明,有消息指特區政府之前已向中央提出「五司變六司」的建議。然則,要指出的是,如若增加多一個司,特區政府必須有很強合理性的理據作支持,因為設置現行五司制不是由首任行政長官的決定,而是來自中央主導下的當年特區籌委會之決定。在1999年3月2日,全國人大澳門特別行政區籌備委員會第六次全體會議通過《關於澳門特別行政區第一屆政府有關機構和主要官員職位設置的意見》,其中寫明:「澳門特別行政區第一屆政府設五個司,即行政法務司、經濟財政司、保安司、社會文化司、運輸工務司。」顯然,特區籌委會作出這項意見,其考量在於促使特區政府精簡行政架構和提高效率等。

當年特區籌委會決定「五司制」

無疑,當年對籌委會這項將澳葡政府設七個政務司縮減為特區政府設五司,坊間是有不同看法。當中憂慮沒有一個過渡期就急速縮減政府領導層架構,新司長接手也未必順利,尤其對一個沒有管治經驗新政府以及面對百廢待興的澳門,挑戰性頗大。然則,經過15年實踐顯見,特區政府管治存在問題的主要在於官員質素。尤其在第三屆政府特首欠缺魄力及能力下,領導層班子誠如一盤散沙,主要官員無能為力的質地更加表露無遺,做成政府愈加弱勢,實難以面對已發展特區所出現更多社會矛盾和市民不同訴求的新形勢之挑戰。因此,現在政府管治不佳的原因,主要還是在於人的問題,如果仍然庸劣官員當道,不是分拆或增加司長就可解決問題,卻適得其反是會加劇管治困難。

顯然,如果第四屆特區政府的司長「五變六」,這無疑是走回15年前的政府領導架構,實質上是否定了當年特區籌委會相關「意見」的取態。毫無疑問,制度包括架構與時並進作出改善,這是應該做的,但關鍵在於其是否具必要性和合理性,否則就是因人而設。有學者亦指出,如果新一任特首要分拆現時五司結構,那同時必須設置有效的配套包括建立良好的政府協調機制。要指出的是,由澳葡政府沿襲到特區政府都存在「山頭主義」弊端,莫說跨司之間協調難上難,即使同一個司下部門間協調都有難度。

架構臃腫 冗員滿路

另一方面,對於政府行政架構臃腫和冗員充斥的狀態,社會早在回歸初期就關注並提出改革訴求,可是這狀態在十五年來不但沒有根本改善,反而是越演越烈。部門機構愈開愈多,公務人員數量呈飆漲狀。因此,新一屆政府必須推行行政改革的其中重要一項就是實行精簡架構。

這首先,必須制止再無理性地增加部門,同時對現在架構作出精簡,透過重組部門機構,處理職能重疊的老問題,以至對相關職能部門機構進行合併。譬如,將所有支持發展性質的基金,歸屬於其相關委員會或部門,取代現有的獨立運作模式;又或政府將所有屬支持發展性質的基金大合併,以一個大的發展基金下,設有不同領域項目。由此路線,例如,科技委員會與科學技術發展基金合併,即在科委會下設相關發展基金。又如,文化產業基金與文化產業委員會及文化局的「三體制」,實情是架床疊屋,文產基金理應歸納在文化局或文產會下面。

多層推行精簡行政架構

在部門機構組合方面,過往由行政長官辦公室協助或兼顧的行政會運作和禮賓事務,在現屆政府卻分拆成獨立運作單位,理應回歸由特首辦統籌。又如,法律改革及國際法事務局,應該與法務局合併,相信這可避免多「一頭多管」弊端,有助提高法律事務的職效。再如,大賽車委員會應重歸旅遊局,以免浪費資源和各自為政,更有利於在清晰旅遊發展政策下整體推動發展。至於在運輸工務範疇,重組土地工務運輸局,顯然,該局的運輸職能不再具備,故其應改稱為工務土地局,並應將工作相同或有連線關係的其他兩個局,即建設發展辦公室和地圖繪製暨地籍局,都合併在工務局內為廳級單位。此外,從整個交通的整治及配備和公交發展等因素考量,交通事務局與運輸基建辦公室在未來也應合併。

還有,在解決職能重疊方面,這主要在民政總署與多個部門職能重疊如何理順或清晰劃分等問題,包括:在文化方面與文化局、康樂方面與體發局、環境方面與環保局和海事及水務局、衛生方面與衛生局、市政設施方面與工務局等。毫無疑問,基於歷史因素,過去市政廳是為地方政府性質,故其職能可謂是包羅萬有般幾乎「乜都關佢事」。然而,社會發展和政治制度轉變,在澳葡政府時市政廳原有龐大的職權已被不斷開設的專責部門所削減,不過所謂「爛船還有三斤釘」,現時民署仍有法定不少職能裡頭與其他部門重疊。而這重疊情況是造成運行上的阻礙,浪費行政資源,以及部門之間推卸以至令到政府施政效益不彰,更無助解決問題同時反而製造矛盾。因此,徹底地改善職能重疊問題,理應是下屆政府必須的行政改革中要點內容。

毫無疑問,行政體制改革的重點,必須要有建立以市民福祉為依歸的服務型政府理念,有大社會、小政府的新思維,當然還有致力提升政府施政質素的發展策略等要素。這是公眾對第四任行政長官的期望,只是能否做到,則有待觀察,但現階段卻較難有信心。

澳門特別行政區政府組織架構圖

澳門特別行政區政府組織架構圖