從國際慣例看城規法的應有之義

2013-05-24 城規濫賠,全民埋單 每週專題

文:許智明(法律工作者)

時間:2013年05月24日 8:08

很多城市規劃方面的學者早已指出,城市資源屬於全體市民,城市的發展空間更是屬於「公共財」,不能讓發展商獨佔。因此,不少國家為保護公共利益,防止政府故意向發展商「放水」調高樓宇高度,規定當城市規劃在「放高」項目高度時,須規定發展商需將超出平均値的利益歸還政府,還給全體市民,體現城規謀求公私利益平衡,這是一種先進國家採用已久的合理「利益平衡機制」。就此點,本人諮詢過身邊不少朋友及專業人士,都認為應將此概念納入澳門城規法,以便更好保護市民權益,而不是單為發展商服務。

城規在於促進公共利益

按香港規劃署的定義,城市規劃的目標是「通過引導和管制土地的發展和用途, 以提供優質生活環境,推動經濟發展,並促進社區的健康、安全、便利和一般福祉。城市規劃依循可持續發展的原則,爲市民締造一個組織完善、高效率和稱心的安居樂業之所。」按內地《城鄉規劃法》是「加強城鄉規劃管理,協調城鄉空間佈局,改善人居環境,促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展。」

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由此可見,城市規劃主要是通過對公共或私人土地的開發行為的規管,而達成促進公共利益之目的,這也是訂立城市規劃法之目的。

土地私有產權負有社會責任

政府可透過城規去限制私人土地的開發,當中依據就是法律上所謂的「危險預防原則」,即土地所有權人理論上雖可無限制地使用其土地,但因土地屬不可再生的有限資源,具有與一般私有財產不同的「公共義務」。放任使用可能導致土地使用不經濟或不合理,從而產生負外部性而影響了公共利益,因此私人土地的開發,必須受到基於公益的規劃管制,這就是國際上制定城市規劃法律的基本法理依據。否則若連公共利益都保護不了,更就不用談私人權益的保障了。

國際慣例:因規劃得益應歸公

在世界上最早制定城市規劃法的英國,雖土地允許私有,但土地發展的權利卻屬國家所有,私人只是擁有土地的產權,而不能擁有其利用的權利,利用的權利要透過「規劃許可」賦予,否則發展的條件可視為「零」,而且土地日後一旦升值,地主還須依法繳納一定比例的「土地增值稅」,因土地本身不會自己增值,而是透過社會共同努力,例如政府開拓馬路與興建公共設施,因此,土地增值應由社會共享。

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同被視為老牌資本主義國家的美國,土地的發展權利受到公共安全、衛生、環境及美學等的「警察權」所規限,並非任由地主「鍾意點起就點起」,而且這些在規劃上的規限,是出於公共利益,因此亦不會構成任何賠償。按葡國城規法,如果城規放高了某項目的建築高度,地主因而得到額外利益,是要按比例繳還給政府的。

規劃管制不會有賠償

事實上,無論是基於警察權抑或發展權利國有,都是透過法律對私人土地的利用作出一定程度的限制,由於是出於公共利益,這些限制通常無需作出賠償,這就是國際法律界所說的「規劃管制無賠償原則」,無論海洋法抑或大陸法系的制度,都基本按此原則制定城規法,否則城規動輒要向發展商賠償,城規將舉步維艱,甚至根本失去意義。因此臺灣、內地、日本等國家地區城規法,都只規定有建築工程施工執照的項目才會涉及賠償,其它的規劃管制不會涉及賠償,這是世界普遍做法,而澳門城規法草案「什麼都有得賠」的情況實屬罕見。倘若真是如此,那目前所講「水浸」的庫房,恐怕不久就會被有心人「抽乾」。

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