095 居民.二等論盡紙本
今次事件中非本地人被指不具有集會示威權這基本權利,相信不少本地人的反應如隔靴搔癢般,只有極少數的聲音認為外僱或其他非本地居民享有這基本權利。即使,這些人人享有的基本權利是被《澳門基本法》以及本地相關法律所保障。 當警方任意解釋法律、任意剝奪無論本地法律以及國際法例都保證了的基本權利,這是一個城市開始沉淪的先兆。與個人身份無關、人人都應具備的基本權利都被任意剝奪是很嚴重的問題,必須正視以及修正。然而,本地社會大部分人都似乎以事不關己、己不勞心的態度回應該事件。

非澳門居民不具集會權及示威權? 政府、民間各執一詞

095 居民.二等論盡紙本

文:論盡媒體

時間:2021年04月4日 14:14

究竟非澳門居民在澳門是否享有集會權及示威權?自事件爆出後,坊間一輪熱議,政府與法律、社會意見各有看法,部分如下1:

治安警察局:

根據《澳門基本法》第四十三條規定:「在澳門特別行政區境內的澳門居民以外的其他人,依法享有本章規定的澳門居民的權利和自由」。但是需強調,在澳非居民必須在依法的情況下,才享有《澳門基本法》第三章所規定的澳門居民的權利和自由,而《基本法》是一部憲制性法律,當中賦予澳門居民的權利和自由需要透過狹義上的法律(根據「立法法」規定而制定的法律)來具體實現,同理,在澳門的非居民的權利和自由,亦是透過狹義上的法律(立法會通過的法律,尤其當內容可能涉及一些權利的行使規則等)進行訂定相關的限制、保留和特別規定。

以選擇工作自由為例,《澳門基本法》第三十五條的規定,澳門居民有選擇工作的自由,而在澳的非居民在行使相關自由時,需受《聘用外地僱員法》及《禁止非法工作規章》所約束。以選舉權和被選舉權為例,《澳門基本法》第二十六條規定,澳門特別行政區永久性居民依法享有選舉權和被選舉權。因此,根據《澳門特別行政區立法會選舉法》的規定,年滿十八周歲且為澳門特別行政區永久性居民才享有參與立法會選舉和被選舉的權利,而在澳的非居民則不享有相關權利。同理,在澳門進行集會或示威活動,必須受第2/93/M號法律《集會權及示威權》所規範,相關法律第一條已經清晰規定,只有澳門居民才享有集會及示威權,而澳門居民亦需在遵守法律規定下進行集會示威。

治安警察局。

另外,《公民權利和政治權利國際公約》必須通過澳門特別行政區的法律予以實施。根據第2/93/M號法律《集會權及示威權》討論過程中的會議記錄,有關第一條(一般規則)中有關「澳門居民」的立法原意,當時有一位葡籍議員認為當時的葡萄牙憲法第45條保障葡萄牙「公民」集會及示威權,所以建議澳門集會及示威權的適用對象應該是「澳門居民」,該建議最後得到採納及獲得大會通過,因此,可以看到,該法的立法原意是,上述權利的適用對象應是取得澳門居民身份的人群,並非身處澳門的所有人群。

五月十七日第2/93/M號法律《集會權及示威權》分別於1996年被七月二十二日第7/96/M號法律、2008年被第16/2008號法律及於2018年被第11/2018號法律經過三次的修改,仍然沒有對澳門居民享有示威權作出修改,由此可見,五月十七日第2/93/M號法律《集會權及示威權》僅為澳門居民在行使集會示威權時提供保障,而對非居民的權利保障並沒有規範。

正如「公民」在葡萄牙憲法中屬於確定的法律概念一樣,「澳門居民」也有明確的法律意涵。公民指具有一國國籍並根據該國法律規定享有公民權利和承擔公民義務的人。關於「澳門居民」的界定,回歸前,依據一月二十七日第6/92/M號法令(回歸後已被五月十日第19/99/M號法令廢止),居民身份證證明有關人士具備澳門居民資格。顯然,外地僱員、旅客等沒有澳門居民身份證,不屬澳門居民。回歸後,澳門是中華人民共和國的一個特別行政區,依據《基本法》,「澳門居民」是具有澳門特區居民身份,享有居民權利和承擔居民義務的人。五月十七日第2/93/M號法律《集會權及示威權》雖經歷次修改(包括回歸後的兩次修改),但未將權利主體修改延伸於「澳門居民」之外。因此,從立法原意和法律概念上分析,不管澳門回歸前還是回歸後,「澳門居民」都不包括非居民。

行政法務司司長張永春:

保安範疇已作出清晰的聲明和解說。不同人士對法律有不同見解是正常的,倘若事件當事人不認同有關法律見解或執法依據,又或認為自身權益受損,其均可循司法途徑解決。

行政法務司司長張永春。

立法會官委議員陳華強:

《集會權及示威權》法案只規定澳門居民才享有集會及示威權,但本澳暫未有法律明確訂明外僱享有集會示威權。《基本法》強調的是依法行使各項權利,既然無法可依,何來抵觸?若外僱認為權利受損,可訴諸法院。澳門目前並未修法的迫切性。現時立法會仍有很多民生法律未解決,在這個問題上社會或未有很大共識。

立法會官委議員、律師陳華強。

〈非澳門居民的集會權及示威權:外地學說的視野〉來論人LU:

《民法典》第八條規定:「法律解釋不應僅限於法律之字面含義,尚應尤其考慮有關法制之整體性、制定法律時之情況及適用法律時之特定狀況,從有關文本得出立法思想」。法案在1993年首次提交立法會時,第一條第一及二款的原文是:「一、承認所有澳門居民皆享有在公眾地方、向公眾開放之地方或私人地方進行和平及不攜有武器集會之權利,而無須任何許可。二、承認所有澳門居民皆享有示威權。」

負責法案的司法事務政務司在立法會討論時指出,採用「承認」一詞是源於《公民權利和政治權利國際公約》及《葡萄牙共和國憲法》的類似用法,其精神是由於和平集會權是一項自然權利,「無需由政府授與市民,而是市民與生俱來」。「承認」一詞之所以在正式通過的法律中刪去,是因為議員就應採用「承認」抑或「保障」一詞產生分歧。立法會最後決定採用折衷辦法,僅稱「澳門居民享有示威權」。但司法事務政務司強調,此表述並無改變原文的意思。

從上述的立法過程可看出兩點。第一,集會權是一項與生俱來的自然權,毋須法律賦予才享有;第二,第一條的原意是「承認」某項自然權利的存在,將其變得更為清晰,用意是確認性某一群人的基本權利,而非排除另一群人的基本權利。由此可見,即使法律未有承認非居民的集會權,但基於其權利與生俱來,所以一直存在。特別是憑藉《公民權利和政治權利國際公約》及上述基本法第43條的規定,非居民的集會權是受到國際法和基本法的保障。

至於為何該法律僅承認澳門居民的權利而不承認非居民的權利,似乎是源於《葡國憲法》第45條中「承認所有公民有示威權」的寫法,將「公民」改「澳門居民」。此做法亦與各國憲法中首先保障或承認「公民」的權利相符。無論如何,基於回歸後基本法第43條保障非居民的權利,非居民的集會權不應再受質疑。

律師Jorge Menezes(何睿智):

《公民權利和政治權利國際公約》一直可以在澳門直接實施,不論是回歸前或後。這是由2000年由向聯合國提交的〈作為簽約國報告組成部分的核心檔〉第239至245段(〈國際條約在澳門特別行政區的適用〉)所確認。中國政府在當中提到:「⋯⋯其中一項重點是國際法和當地法屬同一一般法律秩序之組成部分,同時按相同標的運作。法律之公開性原則是澳門法制之另一基石。在澳門特別行政區內,並不存在著把國際法併合於當地法才使國際法產生效力之需要⋯⋯當國際法和當地法兩者之間出現衝突時,適用於澳門特別行政區之國際協約優於當地普通法律(民法典第一條第三款)」。

2010年的〈作為簽約國報告組成部分的核心檔——中國澳門〉(第79至80段)更指出:「事實上,主要國際條約所規定的絕大多數人權,不論在憲法性還是普通性的法律層面上,都有確切的或類似的對應條文。如同在其它大陸法系國家一樣,基本權利甚至超越了個人權利。的確,它們被認為是法律的普遍原則而體現在整個法律制度中,並能被直接援引。立法機關、行政機關和司法機關受基本權利的約束。另外,值得提醒的是,國際法的適用是直接適用並優於普通法律。」

律師Jorge Menezes。

非本地居民的權利越來越受到澳門當局的侵蝕,甚至遭到壓制。澳門當局宣稱不受《公民權利和政治權利國際公約》條款的約束,其目標遠非非本地人的權利和集會權,而是正一步一步地收緊居民和非居民數不清多少由《公民權利和政治權利國際公約》以及全球各地一系列法院判決所保障的基本人權方面。

法律學者António Katchi:

緬甸公民已經在本國表達意見方面面臨重大障礙,澳門警方這種解釋,令緬甸公民在澳門的基本權利具有更大的局限性。如果散佈在世界各地的緬甸人不能支持示威反對政變的同胞,那麼實際上這意味著將人民自己分裂,想孤立緬甸的緬甸人。在獨裁的政權之下,往往只有國外社區能夠抗議各自國家的政治局勢,因此保證這項權利非常重要。

當時把「所有澳門居民有權在公眾的、向公眾開放的、或私人的地方進行和平及不攜有武器集會,而毋需任何許可」寫進法律時,選用「居民」一詞並非為了把「非居民」排除在外,更不是把外僱排除在外——外僱實際上也是居民,只是身份是外僱。

法律學者António Katchi。圖片來源:Macau Daily Times

立法會議員區錦新:

《基本法》第43條是保障在澳門生活的人,不單澳門居民,非居民都同樣依法去享有他/她們應有的權利。雖然第2/93/M號法律講明澳門居民有權行使集會權、示威權,但基本法是憲政性的法律,其第43條清楚寫明澳門非居民可以按照法律規定去行使這些權利,所以不存在非本地居民不可行使集會、示威權。他又指,《基本法》雖有規定例如選舉權只有澳門永久居民享有,但不等於其他權利如集會、示威等若非本澳門就不能行使。

立法會直選議員區錦新。

立法會議員吳國昌:

2008年行政長官提案立法會修訂集會及示威權時,並無排斥非澳門居民集會示威權的立法目標,但也確實未有處理非澳門居民方面的問題,因而造成警方單純根據該法律條文作出的非本地居民無集會示威權利的解讀。客觀上,造成對該法所指澳門居民的定義產生不同解讀的衝突。

立法會議員吳國昌:

1. 節錄自網上新聞報道及署名文章。