#075 謠言止於監禁?論盡紙本
俗稱「謠言罪」的《民防綱要法》法案,第25條「突發公共事件下的妨害公共安全、秩序與安寧罪」近日引起多方高度關注,憂慮會損害澳門的言論自由和新聞自由。當然,政府是一貫的腔調:要符合有關罪狀的條件包括犯罪意圖、目的、利益以及散播謠言的方式等,才構成犯罪。

《民防法》包括「社會安全事件」 楊鳴宇:除了防災 還有維穩

#075 謠言止於監禁?論盡紙本

文:論盡

時間:2019年07月24日 12:12

公共行政學者楊鳴宇指出,《民防法》法案提出的「社會安全事件」是之前規範民防工作的72/92/M號法令中未有特別指明的,加上法案的第25條「謠言罪」眾多字眼定義不清晰,令人覺得《民防法》背後或有意加強社會控制。他又指,控制謠言的法律其他地方肯定會有,但民主國家會有良好的問責機制。「這時我們大家就要去想一個問題:當我們沒法約束政府的權利時,我們是否應該放心賦予政府更多權利?特別是他的理據不太充份時。」

防災加維穩 增強社會控制?

政府在《民防法》法案的理由陳述,2017年「天鴿」風災嚴重破壞澳門,反映制度的不足;規範民防工作的72/92/M號法令沿用至今已超過25年,有必要制定一部新法律。楊鳴宇指出,而今次《民防法》法案與72/92/M號法令的分別之一,是《民防法》法案採用「突發公共事件」的概念,並將之分成四類[1],當中包括「社會安全事件」,即「主要包括內部治安和經濟運行的安全事件,以及外來因素引起或與其有關的突發安全事件」。而72/92/M號法令的「嚴重意外」、「災禍」和「災難」的要素有「人為或自然界所引致」、「自然或其他起因」、「突發」、「不可預料」等等。

他認為,兩者有差異;多了「社會安全事件」後,現時的法案不只針對「自然災害」,也包括了一些維穩。「基於遊行和示威所引發的社會事件,我覺得範圍會比遭遇『天鴿』的概率高得多。它(政府)現在也把這些情況納入《民防綱要法》中,你可把它視作(對)社會控制的範圍變強了。」「有了這點後,整個《民防法》背後的思路跟純粹要減低自然災害的社會傷亡,其實已有少少不太一樣。我覺得整個綱要法,另一個層面就是加強社會控制。」

公共行政學者楊鳴宇。

公共行政學者楊鳴宇。

對於《民防法》法案的「社會安全事件」是否屬於72/92/M號法令提到「人為」、「其他」,一些法律意見認為,預防性措施的法例定義寬鬆還可理解,但《民防法》第25條屬刑事,不容含糊。雖然可以提出「社會安全事件」也屬「人為」,但兩個法例的用字與範圍看起來有差別,而《民防法》法案特別提到的「社會安全事件」,是之前的法令所未有特別指明,或許在反映新法有特定維穩目的,這也與近年政府推出的一些法例、法案一致。

「依法施政」 暗藏偏袒?

楊鳴宇指出,特區政府經常強調「依法施政」,法律條文在此背景下很重要,要關注限制言論會否因「依法施政」這四字而變得正當化。他形容,現時澳門政府是「同一時間做球證和球員」,「因為在澳門大部分的法案都是政府提的。」加上立法會直選議席並不過半,「基本上政府想通過甚麼法案都可以通過。」

有指澳門司法獨立,案件都會經法院公平審訊,楊鳴宇認為,根據過往有關遊行示威案件的判例顯示,澳門的法庭傾向保守。「其(法院)基本上嚴格按照法律條文去判案。換言之,政府會輸的可能,一是其沒依法辦事,或是其號稱依法辦事,但其錯誤理解條文,這情況下法庭才有可能判其輸。但如其完全跟足法例,這法例又是政府自己訂,基本上冇位可以入。」又補充,「正是因為這樣,第25條有關謠言的定義必需要定義清楚,不然法院很難判決一個有利於普通市民的判決。」

藉「天鴿」之名限制社會輿論?

楊鳴宇又指,控制謠言的法律其他地方肯定會有,但考慮一個法案時不能脫離整個社會的情況。「民主國家有謠言罪(人民)不會害怕,是因為你有很多方式可以問責政府。」「例如別人立法機構是民選的,要對選民負責,有效對政府進行約束,以上這些元素在澳門,坦白說,基本上沒有。即使有,作用都非常有限。」

「這時我們大家就要去想一個問題:當我們沒法約束政府的權力時,我們是否應該放心賦予政府更多權力?特別是他的理據不太充份時。」他指,政府在《民防法》的理由陳述中表示,2017年「天鴿」風災嚴重破壞澳門,反映制度有不足之處,有必要制定一部新法律。「它(法案)的背景是『天鴿』造成的傷害。我們現在就要問,『天鴿』造成咁大嘅人命傷害嘅直接原因是甚麼?是政府失職。為何你處理這問題不是優先考慮你政府怎樣改善你的問責、你的專業水平?然後急着去做《民防綱要法》,特別是加入這謠言罪?你背後是基於甚麼考慮都很成疑問,因為你沒法很有邏輯地向公眾解釋。」

楊鳴宇表示,如只看《民防法》,「限制言論自由」的考慮可能不太明顯,但保安司近年推出了多個法案,如《網安法》等。一系列法案生效時互相之間會有關連,如果集體考慮,「係,沒錯,保安司過去這幾年做的,基本上造成的效果就是會增強對澳門的社會控制。」他分析,近年有這一系列的舉措,是因為國家主席習近平提出了「總體國家安全觀」。「如你上網搜一搜,它大致上列了11個要注意的安全領域,11個安全領域基本上無所不包。如你從這概念去看,《民防綱要法》只不過是回應中央的國家總體安全觀的概念。你會留意到,國家安全是最近兩年保安司經常推行這些加強社會控制的法案的一個很重要的理由。」

他表示,贊同《民防法》加強面對自然災害這些特殊情況的執法、部門協調。「但本身25條這『謠言罪』我覺得沒必要存在。如政府真的有心在換屆前推這法案,比較理想的做法是將這第25條拿走,不要這條。不然就是將很多很模糊的字眼定義得更清晰。現時這版本我相信很多人肯定都覺得人心惶惶,沒可能去支持。」「例如甚麼叫做謠言,怎樣去定義是造成了社會恐慌,或引導公眾不安。不把這些字眼定清楚時,客觀上會造成限制言論自由的後果。這基本上是大家的共識。」

[1] 《民防綱要法》法案第五條「突發公共事件的類型」
一、突發公共事件按下列特點分為:
(一)自然災害:主要包括水澇、乾旱、氣象、地質、海洋和生物等原因引致的事件;
(二)意外事故:主要包括交通運輸及都市建築事故、造成重大影響、損失的能源供應及通訊服務事故,以及環境生態及核事故等通常影響行業操作的事故;
(三)公共衛生事件:主要包括生物等來源引起嚴重影響公眾健康和生命安全的事件;
(四)社會安全事件:主要包括內部治安和經濟運行的安全事件,以及外來因素引起或與其有關的突發安全事件。
二、突發公共事件一覽,由補充法規訂定。

(編按:保安司於7月12日發出新聞稿,表示對《民防法》有關罪名的條文表述作進一步優化,並已向立法會相關委員會提出冀以新的條文表述取代法案原來文本有關表述:http://bit.ly/32B82Vt )