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人事系統開發耗費10多年 無考慮用家意見 ePass使用率極低 缺身份認證機制

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文:論盡採訪組

時間:2018年08月23日 12:12

ePass網站擷圖

在審計署今次有關《電子政務的規劃及執行》衡工量值式審計報告中,抽查了由行政公職局自行構建的人事管理系統及ePass(e辦事)的落實執行情況。在人事管理系統方面,審計署發現,行政公職局早於2001年提出建立「公共部門休假申報系統」、「公共人力資源數據收集系統」及「公共培訓課程報讀系統」等人事管理模組。但上述3個系統當中,最早完成的「公共部門休假申報系統」竟經歷了8年時間的開發,於2010年才投入使用。而餘下的兩個系統,更歷時約13年,才於2015年推出給各部門使用。

對於上述3個模組耗時多年才供各部門使用的原因,審計報告引述當局解釋指,經過當局深入分析後,發現系統存在人員資料安全性以及法例配套2個問題。但當審計署要求公職局提交上述深入分析的文件時,公職局卻稱所謂的「深入分析」是指當時多次內部會議中討論,但相關討論並無任何文件記錄,顯然是不正常的公共行政行為。

開發系統無諮詢用家部門意見 部門體驗過後多決定「唔玩

另一方面,審計報告亦披露出行政公職局在開發系統的過程中,並沒有諮詢用家部門的需求意見。截至2017年11月,共有17個政府部門正在進行新系統的體驗。審計署曾向部分曾體驗的部門了解,有部門表示,由於系統未能配合實際需要,經與當局商討後情況仍未能解決,因此終止體驗及不採用系統。

審計署引述某部門指出,該部門一直沿用公職局較早開發的人事管理系統,當資料從舊系統轉至新系統時曾出現資料遺失。亦有部門指新系統無法予部門記錄人員的貸款資料及個別津貼,難以配合開支系統進行人員月度薪俸結算及日常管理上的需要,更可能會出現「出錯糧」的情況。有部門在體驗期間要求修改系統功能,公職局表示如部門提出的需求是廣泛適用於其他部門就會作出修改,但若只是少數部門的需求就會交由部門自行開發模組解決。

報告亦指,人事管理系統在2015年推出時屬自願性質,但直到2016年底,在全部97個公共部門當中,僅22.68%的部門已使用或正在部署使用新系統。鑑於使用率偏低,公職局於2017年3月向行政法務司司長建議要求所有公共部門強制使用新系統進行人事管理工作,並於同年4月獲得司長批示同意。但據2017年11月底的資料顯示,「強制」部門使用新系統後,亦僅有37.11%的公共部門正在使用新系統。

人事管理系統在所有部門的使用率

另外,報告亦指,截至2016年底,《公職法律制度》中共有18份與人事管理工作有關的表格,必須由申請人在表格上簽署才能產生效力。但按照當局提供的資料,在18份表格當中僅有「缺勤與年假申請書」這份表格落實程序電子化、無紙化。審計署批評,公職局推行電子化的效率極低,成果極少。

ePass項目啟動7年使用比例極低 統一身份識別機制一直無落實

另外,審計署今次亦抽查了ePass的執行情況。行政公職局於2009年11月推出ePass服務,目的是讓市民通過一個帳戶使用不同公共部門提供的電子服務,但截至2016年底,只有7個政府部門參與,亦僅有約5,800名市民登記,反映參與的部門數目比例明顯較低,登記ePass的居民比例亦十分低。

報告指出,參與部門少的成因在於提出構想時考慮不周,同時法例方面沒有或無法配合所造成。因服務對象的規劃工作輕率,導致ePass至今僅適用年滿18歲的本澳居民,且未能適用於非本澳居民、團體、機構。此舉導致3個已安裝相應系統的部門被排除在ePass服務範圍外。另一方面,由於欠缺具備法律效力的認證功能,客觀上令一些需要ePass(即需要電子政務認證授權)的部門無法參與。審計署認為這也是因為提出構想考慮不周,認證方式存在重大安全隱憂所造成,加上部門各自立法行政成本過高,不具備效益。

行政公職局就服務對象的修改及未能落實之解釋

審計署認為,公職局雖然於2012年就解決ePass的問題進行檢討,並提出建立統一身份識別機制進行研究,亦在不同時期的規劃綱領提出在期內完成建立機制,但當局根本無落實工作。儘管當局在2017年施政報告提出制訂相關法律,並預計於2018年完成,但實際完成日期仍有待觀察。報告批評,ePass的服務對象及法律有效性的問題一直無得到解決,未能達到設立ePass的目標。

報告亦提及,當局於2018年6月回應審計署提出的疑問時,才指出已以報考公職為先導項目,設計及應用了統一身份識別機制,但事實上,統一身份識別機制需就電子帳戶、智能身份證及電子證書三者作整體考慮,統一規範在電子政務上的應用。而報考公職的相關法律則僅對以電子方式報考公職的行為產生法律效力,因此對ePass而言,其欠缺法律效力的問題根本未得到解決。

批當局欠缺達施政目的基本思考 未能從用家需求出發

審計署指出,上述兩個個案均存在相同而關鍵的問題成因,包括立項欠缺最起碼而基本的考量,以及未能完全從用家需求出發。署方批評,其更深層原因就是欠缺如何達致施政目的基本思考,否則不可能不考量會碰到什麼困難、需要什麼配套等基本問題,亦不會忽略實際用家的需求。只有在真正幫助用家,提升用家部門的效率效益,提高市民便利的情況下,電子政務的實施才算達致成效。

署方亦指,政府在電子政務發展上未見實際成果,政府自2001年提出發展電子政務至2016年,花上十多年時間仍不斷摸索、研究及實踐先導項目來取經驗及建基礎,導致在公職局主導下的電子政務十分緩慢,窒礙行政現代化的進程,影響公共行政效率,亦令市民無法享用快捷的電子化服務。

審計署建議,當局要確保以達致行政現代化的整體目的為大目標,切實規劃及落實政策,並在整個過程中仔細思考及認清具體目的是什麼、實際客觀環境的條件及限制、怎麼做才能達致具體目的等關鍵問題;當局亦應循簡化現有操作及容易使用的方向開發系統;確保立項需明確包括技術條件、資源配套、法例配套等所有落實執行需要具備的一切條件,並制定合理的期限。

報告全文請參閱審計署網站:www.ca.gov.mo

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