2014-08-22 三公一廉每週專題
澳門街錢作怪,政府花錢如流水,幾十億輕軌工程邊做邊預算,一百一十億仍未封頂;澳大橫琴校區造價翻倍,一下子跳升至一百零二億。大至巨額工程,小至鉛筆間尺,若沒有監管到位,通通都可變成貪腐缺口。澳門公務採購、工程和服務判給制度沿用三十年,即使在歐案爆破八年後仍未有及時更新,公開招標制度漏洞重重,被議員譏為「公開招標變邀請標,邀請標最後變成唔使開標!」澳門政府人傻錢多,有多少隻「大老虎」潛藏在背後?

建設陽光政府 先堵採購黑洞

2014-08-22 三公一廉每週專題

文:許諾

時間:2014年08月22日 0:00

「六百萬以上問我上司!」

前運輸工務司司長歐文龍案戳破了澳門官場貪腐的大黑洞,這一句說話對社會的震撼力,曾經有如千斤重。當中歐文龍所指的六百萬,正是當年特首下放工程審批權的界線,只有造價在六百萬以下的工程,司級才有權批,否則便要由特首核准。

歐案之後,特區政府在○九將反貪條例延伸至私人領域,修訂高官申報財產制度,公開主要官員的財產清單,以示重建廉政建設的決心,但「陽光政府」偏偏沒有照到公務採購和外判公共工程這一塊,依然三十年如一日, 監管法例停留在上世紀八十年代,早已抵擋不了千變萬化的官場變金術。

抓老鼠易 打大老虎難

公務採購和外判公共工程向來是「肥水衙門」,必須警惕的貪腐溫床。從歐案披露的案情可見,工程費百分之五是地下運作沿用多年的「市價」,以政府工程每每上千萬,近年過億已算不上甚麼,百分之五的「回扣」才是真正令人垂涎欲滴的大肥肉。相對這些天文數字,「飲咖啡」的茶錢、過年過節的「利是」,只是最底層的「餅碎」。抓偷懶、嘴饞的小老鼠容易,揪出背後的大老虎才是最難。過去五年,澳門的大老虎似乎消失了,但是真的知難而退?還是謀定而後動?民間的質疑從未消除。

根據特區政府向世貿提交的資料,二○一一年政府採購 (含工程及服務批給) 整體支出達一百七十億澳門元,佔地區生產總值 (GDP) 百分之五點七。二○一二年財政預算執行報告顯示,政府在取得財貨、勞務及投資發展方面的開支,跳升至二百二十二億。雖然這與多項大型基建啟動不無關係 (PIDDA 同比升幅超過五成) ,但雪球越滾越大,要避免巨額公帑流向貪官或私人口袋,制度改革顯得更急迫。

耗資九千建成的熊貓館,民署當年一句「超支一千萬好正常」成為經典

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豁免招標變「隨意門」

根據現行法例 , 政府超過二百五十萬的外判工程,以及超過七十五萬的採購和勞務合同,應透過公開招標處理。不過,法例還是有不少「但書」容許部門將公開招標變成邀請標,只需向至少三家公司詢價,甚至豁免招標、直接批給。例如:部門認為廠商具有獨家供應權;基於採購特性,認為批給特定廠商較有利;研究計劃、公共工程技術顧問或監理公司;或因安全理由、不可抗力的緊急事故等特殊情形,都可以豁免公開競投。在缺乏監管底下,原本給行政部門預留的彈性,很容易被濫用變成「隨意門」,甚或「方便之門」。

此外,超過澳門幣一千五百萬的工程判給,或超過七百五十萬的勞務及貨物採購,因技術複雜或時間倉促趕不及公開招標,行政長官亦有權決定只向三間公司詢價。

御用工程師?特首難撇清

近年最受爭議的例子是,身兼行政會成員的黃如楷獲得多項衛生部門的設計圖則服務合同,包括:山頂醫院擴建設計費約六千二百萬、路環)崗頂傳染病防治中心設計費一千二百六十多萬,而離島醫院設計服務更高達二點三五億天價,創下近代澳門建築史之最。光是這三項份合同,涉及金額已超過三億。

其中,離島醫院綜合體更被傳媒揭發未有公開招標及刊登政府公報,引起社會嘩然。當局遲遲未有解釋,直至一個月刊憲之後 ,衛生局始解釋,正是因為設計專業要求高、技術複雜,需要有醫療方面豐富經驗的本地設計公司負責,故豁免公開招標,改為向三間本地公司邀標。又剛好另外兩家公司沒有入標,在無競爭底下,令黃如楷再中標。多位議員狠批政府黑箱作業,工程設計費與造價掛鉤,簡直是荒謬!如果這項目技術要求真的超高、超複雜,為何不國際招標?但擾釀一輪,過左海就係神仙。

尋求連任的崔世安被問到上述個案時,並未有正面回應,解釋坊間的種種質疑,只強調個人及特首辦從無干預審批工作,又「誓言信守承諾和道德觀」。

離島醫院綜合體天價設計費高達2.35億。

離島醫院綜合體天價設計費高達2.35億。

避公開招標 採購斬件上

有熟悉情況人士披露,除了工程批給,近年以顧問、研究及各種服務為名的判給,也是一個無王管的大黑洞,「不少部門都會將服務合同斬件上,只要每筆不超過五十萬、合約期不超過半年,完全可以不用招標,不用登政府公報,避過財政局的公證及集體採購程序」。這些看似細數的小額交易,外界更難監管。

招標的「藝術」 玄機此中尋

雖然公開招標也有圍標的可能,但相對部門自主性和隨意性更大的邀請標,似乎還是公道一些。但有工程界人士坦言,只要懂得「投標的藝術」,其實也沒有兩樣。「政府部門偏好價低者得,一開始將入標價壓低,其實咁樣好大問題,無考慮對方人手夠唔夠、施工質量同往績。( 請黑工會影響評分?) 邊有可能,大公司一樣無問題。低空過關。中標之後再慢慢追加,有時係技術部門要改圖則,有時係施工有延誤,總之實有方法過關!錢係公家既,公務員打份工無謂過唔去,如果打官司拖得一年半載就死得,不如快快脆搞定,唔使咁麻煩!」

公開招標有「藝術」,邀請標當然也有不少潛規則,可以輕易規避制度監管。有熟悉情況人士指出,即使邀請三間公司報價,如果想某一間公司中標都好容易,只要掌握一些「竅門」。例如:電腦採購其實有好多種,有些專門寫網頁、有些是寫應用程式、有些是網絡安全,提供設備及保養服務等,各家公司可以說是各有所長,好少「乜都得」。「你明明要人寫應用程式、搞網站,如果搵間只係賣硬件既公司,根本唔對口,佢未必入標。就算真係報價判上判都未必有著數,咁樣就變相增加左某一間公司中標的機會。」

輕軌工程嚴重滯後,造價110億仍未封頂

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澳大橫琴新校區最初造價58億,最後要102億埋單,再次被審計署點名

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不公平競爭 小商戶叫苦

早年審計署揭出政府部門裝修、買設備超豪爽,教青局一張透明凳幾萬蚊,一個廁紙筒盛惠三千幾,令市民看得傻眼,令人記憶猶新。雖然財政局有定出八類消費性物品進行中央採購,但八仙過海、各施各法,部門採購要堵塞漏洞,統一標準,做到應使得使仍然相當困難。

在不公平競爭底下,本地小商戶的議價能力相當低。有回歸前長期競投政府小額物資的微型商戶抱怨,「以前葡國人時代仲有生意做下,回歸咁多年,我中到既標不過一、兩單。可能標準唔同左,可能我唔識人,而家好多野都係本地紀念品公司包晒,搬晒番大陸做,判上判,我自己一個人邊夠佢地大公司做?」

因應經濟增長,特首下放予司級的財政審批權限,早在二○一一年已進一步放寬,例如:單一招標不超過三千萬;計劃型支出不超過一千八百萬;而免招標的判不再是「六百萬要問上司」,九百萬內司長都可以自己拍板,毋須經過行政長官。

採購法沿用卅年 修法無期?

事實上,廉署早在二○○三年已制訂《公務採購指引》。翻開這份泛黃的文件,當時廉署已指出,現行公務採購法律制度主要由第122/84/M號法令、第63/85/M號法令及第74/99/M號法令(公共工程承攬法律制度) 組成,「對採購程序中的某些環節,上述法例尚未作出規範,又或內容含糊不清」,只能透過《行政程序法典》中一些基本法律原則或規定作補充。事隔十一年之後,歐案爆破又八個年頭,這些涉及廉政建設的根本制度依然未有更新,到目前還未有修法時間表,加強監管、堵塞漏洞、依法施政,變成官員順口溜一樣的台辭。

過去五年,澳門廉政建設明顯側重行政申訴,整頓歪風及紊亂的行政程序固然不是壞事,但坊間亦有意見憂慮「狗抓老鼠」,會否因小失大? 為此而分散廉署的人力資源,無法緊盯公務系統內的貪腐危機,始終這才是官商一體、利益輸送的最大溫床。無論在法制建設,還是打擊行動上,在「陽光政府」的口號底下,民間都期望廉政工作有更大作為。

所謂「打鐵還需自硬」,新一屆政府要有效防貪,必須由自身做起,但單靠一個人把關並不符合現代公共行政管理要求。總括而言,落實公開招標、資訊透明化,履行承諾、推出跳票多時的《預算綱要法》,真正將公共財政預算的監督權歸還立法會,事後審計嚴格把關,才是制度化防貪、建設陽光政府的根本。

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