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學社促廉署立案調查漁翁街爛尾樓發展項目

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文:論盡採訪組

時間:2018年04月9日 16:16

新澳門學社今日到廉政公署遞信,促請廉署介入調查漁翁街「牛皮廠」土地段獲准重新利用興建樓宇。上月14日,運輸工務司司長批示准許漁翁街15及17號地段的爛尾樓發展項目復建,可興建一幢由6層高的裙樓,及其上兩座每座13層的塔樓所組成的商住樓宇。由於有關修改批給合同,在溢價金計算、土地利用逾期、規避《城市規劃法》等多方面,引起公眾不少疑點,加上原批給合同曾被證實涉貪,而今次修改批給合同亦未按涉貪前原合同的發展規模,學社請求廉署立案調查有關發展項目。

學社指,政府過去經常被批評以不合時宜的溢價金計算,嚴重低估不同地段、用途、層高的樓宇價值和預期利潤比率,變相向地產商輸送利益。繼過去多次修改批給合同,漁翁街發展項目今次再獲豁免繳納溢價金,政府解釋項目已於1996年繳過溢價金,今次項目總建築面積亦較1996年原批示少,學社認為,當局以18年前後的溢價金額同日而語,無法令人接受,即使承批人負責建造鄰近幾項基礎社區設施,其費用也不可能高於18年前後因輾轉修改發展計劃而帶來的利潤比率升幅,可見溢價金之低,達到非常不合理程度。

當局以該土地屬長期租借性質為由,認為不適用批租期內未完成發展即收回的條款。學社指,該土地過去多次修改批給合同,均有明訂相應土地利用期,但承批人卻因各種因素而一再違反相關義務,學社質疑當局是否放棄按照《土地法》收回屢次違反利用期限義務的土地。另外,該土地發展自2010年因涉貪而被宣告批給失效後一直荒廢,卻突然於《城規法》的待生效期間,接連獲發街道準線圖和遞交修改建築計劃,學社質疑屬「偷步規劃」,當局理應要求該項目重新依據新法的法定機制進行發展。

學社又指,現階段雖未能斷言今次事件屬「歐案的餘波」,但已再次引起公眾對政府土地管理制度不善的質疑與批評。尤其根據廉署在2015年發表「關於十六幅不被宣告批給失效土地的調查報告」,已直指在土地問題上,行政當局的訊息發布「不及時」、「不完整」、「不準確」,工務部門在土地管理方面,則存在不主動、不系統、不科學情況。連結漁翁街發展項目產生的種種疑團,更顯廉署當年提出的「六不」,正是引發公眾猜測的源頭,嚴重損害政府管理土地的合法性與合理性。然而,學社認為,自2013年修訂《土地法》後,加上廉署報告發表已逾兩年,現屆政府對症下藥的土地管理制度改革依然毫無寸進,長遠而言,籠罩特區的土地陰霾始終難以揮去。

立法議員、學社副理事長蘇嘉豪表示,廉署過去多份報告都是非常有建設性,很多內容值得行政部門跟進,但公眾看不到行政當局有跟進過廉署報告作出改善,令廉署在公眾的觀感上成了「無牙老虎」。他說,要落實高官問責,不論是廉署的調查,抑或審計署的審計,都不能是「刑不上長官」,行政長官應都應該是受監督的範圍。

蘇嘉豪說,特首崔世安的任期內,出現多宗疑似土地弊案,現時他的任期只剩下一年多時間,公眾需要嚴加監督,「今屆政府沒有連任壓力,佢既工作真係可以未必需要向公眾好負責任。尤其是現時到了最後階段,在土地資源、公共財政以及基金發展等方面,大家真係要打醒十二分精神。」

 

信函全文︰

澳門特別行政區廉政公署 張永春廉政專員 閣下鈞鑒:

本年 3 月 14 日,運輸工務司司長作出第 6/2018 號批示,修改一幅以長期租借制度批出,面積 3,507 平方米,位於澳門半島,其上曾建有漁翁街 15 及 17 號樓宇的土地的批給,以興建一幢由 6 層高的裙樓及其上兩座每座 13 層的塔樓所組成,屬分層所有權制度,作住宅、商業及停車場用途的樓宇。批示即日生效。

該土地目前的地籍編號為 0181.010,其批給合同之修改在溢價金計算、土地回收問題、規避《城市規劃法》相關規定幾方面,公眾均有相當多的疑點,加上原批給合同曾被證實涉貪,而是次批給合同之修改亦未有按照涉貪前原合同發展規模,基於上述,本社現正式請求 貴公署依法對有關批給合同之修改展開調查。

 

一、事實陳述

(一)鄰近海角遊雲的漁翁街 15 及 17 號地段原是製造牛皮的廠房。1993 年 3月 5 日,運輸工務政務司辦公室作出第 36/SATOP/93 號批示,以長期批租形式向南方建築置業有限公司批給該面積為 3,492 平方米的地段,可興建一幢作商業、住宅及停車場用途的 18 層樓宇,其中地下、閣樓、4 至 5樓為商業用途、1 至 3 樓為停車場用途、6 至 16 樓為住宅用途。

(二)1996 年 5 月 30 日,由於重新量度該土地及修改各用途的建築面積,運輸工務政務司辦公室作出第 72/SATOP/96 號批示修改土地批給合同,土地面積修正為 3,507 平方米,總建築面積為 42,307 平方米,繳納溢價金金額為澳門幣 14,846,346 元,利用期限延長至 1999 年 3 月 15 日。

(三)該土地建設適逢當年經濟衰退,故承批人未能遵守土地的利用期限,儘管利用期限再被延長至 2002 年 7 月 30 日,但承批人仍只能進行該土地上建築物的拆卸工程及執行在批給合同中規定的擋土牆工程。2003 年 10 月 23日,中國銀行以承批人的授權人身份申請批准將土地批給所衍生的權利轉讓予信藝置業投資發展有限公司。其後獲運輸工務司司長於 2004 年 3 月9 日作出第 16/2004 號批示准許,並訂定自 2004 年 3 月 17 日起計訂定 36個月的新利用期限,而有關轉讓費用為澳門幣 16,570,148 元。

(四)2005 年 5 月 23 日,承批公司申請更改土地的利用,並修改批給合同,獲運輸工務司司長於 2006 年 2 月 6 日作出第 13/2006 號批示准許,土地修改為可興建一幢由 1 座 6 層高的裙樓及其上建有 2 座均為 26 層高的塔樓組成的樓宇,總面積為 59,706 平方米(包括住宅、商業、停車場及室外範圍用途)。修改合同指出,承批公司無須因建築面積大幅增加而繳納溢價金,理由是其價值低於由承批公司獨力承擔的特別負擔的成本(主要興建連接漁翁街與瑪利二世皇后眺望台之間的公共步行徑基建設施和設置公共升降機、以及橫過漁翁街的架空行人天橋,包括一道電動樓梯及一道普通樓梯以連接架空行人天橋等)。

(五)2006 年 12 月 6 日,時任運輸工務司司長因涉及工程項目鉅額貪污等被捕,基於後來法院經審訊其中證實該土地批給修改程序涉及受賄作不法行為的犯罪。根據終審法院第 53/2008 號合議庭裁判,運輸工務司司長於2010 年 1 月 13 日作出第 9/2010 號批示,正式宣告經第 13/2006 號運輸工務司司長批示准許的土地批給修改合同無效。基於《行政程序法典》的規定及其所述的善意原則,承批人可暫時保留在該土地當時已建成的建築結構。而涉事承批人亦已潛逃外地而遭到國際通緝。

(六)自此,該土地已建成的建築結構一直荒廢。至 2013 年 11 月 26 日,同一承批公司獲土地工務運輸局發出編號為 90A257-2013-11-26 的街道準線圖,用途包括樓宇、商業及停車場,最高許可高度為海拔 63 米,即 19 層,最大許可淨建築覆蓋率則為 37.1%,承批公司於 2014 年 1 月 15 日向土地工務運輸局遞交相關建築計劃之修改。值得一提的是,《城市規劃法》於2014 年 3 月 1 日正式生效。

(七)2018 年 3 月 14 日,運輸工務司司長作出第 6/2018 號批示7,准許土地修改為可興建一幢由 1 座 6 層高的裙樓及其上建有 2 座均為 13 層高的塔樓組成的樓宇,由於其中 152 平方米需設定為公共地役以興建公共行人道及設置相關設施,土地總面積修正為 3,355 平方米,總建築面積則為 38,106平方米(包括住宅、商業及停車場用途),新的利用期限為 2018 年 3 月 21日起計 36 個月。該土地批給合同之修改再獲豁免繳納溢價金,土地工務運輸局的解釋是「比對第 72/SATOP/96 號批示,及第 6/2018 號運輸工務司批示,漁翁街項目總建築面積較原有批示少,根據法律規定無須再額外繳納溢價金。」

 

二、疑點陳述

(一) 溢價金

該土地自 1993 年 3 月,獲第 36/SATOP/93 號批示准許轉為可興建商住樓宇,僅根據 1996 年 5 月第 72/SATOP/96 號批示准許的修改土地批給合同,繳納一次溢價金,金額為澳門幣 14,846,346 元。其後,根據 2006 年 2 月第 13/2006 號運輸工務司司長批示對發展項目大幅放寬高度和容積率及豁免街影限制,以及根據 2018 年 3 月第 6/2018 號運輸工務司司長批示維持同一承批公司復建項目,均無需再繳納溢價金,2006 年的理由是其溢價金價值低於由承批公司獨力承擔包括興建鄰近公共設施的特別負擔的成本,2018 年的理由則是項目總建築面積較 1996 年原有批示少。

本社認為,特區政府過去正是經常被批評利用不合時宜的溢價金公式,嚴重低估不同地段、不同用途、不同層高的樓宇價值和預期利潤比率,變相向地產商輸送利益。以政府針對第 6/2018 號運輸工務司司長批示的解說,以 1996 年,即18 年前後的溢價金額同日而語,無法令公眾接受,即使建造鄰近幾項基礎社區設施的費用,亦不可能高於 18 年前後因輾轉修改發展計劃而帶來的利潤比率升幅,可見溢價金之低賤,達到非常不合理程度。

(二) 土地利用屢次逾期

該土地於 1993 年 3 月獲批興建商住樓宇,至今已超過 25 年,土地工務運輸局解釋,土地於 1993 年前曾完成發展牛皮廠項目,當年的批給屬於長期批地,即永久批租性質,不適用於 25 年批租期未完成發展即收回的條款。

根據《土地法》第一百六十九條「解除及收回」,以長期租借方式批給的土地若出現其第一款所指「土地的使用偏離批給的目的或該等目的從未實現」、「違反其他在合同內已訂明須作此處罰的義務」等情況,有關土地可被收回,其已繳付的溢價金和利用權價金,以及以任何方式已在土地上作出的改善物,一概撥歸特區。

本社質疑當局以土地屬長期租借性質故不適用批租期內未完成發展即收回條款的說法,事實上,根據第 72/SATOP/96 號批示、第 16/2004 號運輸工務司司長批示、第 13/2006 號運輸工務司司長批示、第 6/2018 號運輸工務司司長批示准許的土地批給合同,均有明訂相應的土地利用期限,但承批公司卻因前述各種因素而一再違反合同的相關義務,本社質疑當局是否放棄依法收回屢次違反利用期限義務的土地。

(三) 規避《城市規劃法》

第 6/2018 號運輸工務司司長批示准許修改的土地批給合同,其中根據的是發展計劃於 2013 年 11 月 26 日獲土地工務運輸局發出的街道準線圖,及 2014 年1 月 15 日向土地工務運輸局遞交相關建築計劃之修改。立法會於 2013 年 8 月 12 日細則性通過《城市規劃法》,並訂於 2014 年 3月 1 日生效。該土地發展自第 9/2010 號運輸工務司司長批示宣告經第13/2006 號運輸工務司司長批示准許的土地批給修改合同無效後一直荒廢,卻突然於《城市規劃法》獲細則性通過後的待生效期間,接連獲發街道準線圖和遞交相關建築計劃之修改,予公眾「偷步規劃」和「規避新法」的懷疑,而有關計劃之修改,一直至 2018 年 3 月始獲運輸工務司司長批示准許,前後經歷足足 4 年,運輸工務司司長以「可能當中有些程序行得慢」為由解釋。

事實上,《城市規劃法》生效後改用規劃條件圖,規定先經城市規劃委員會公示和諮詢、審議機制的做法,一定程度上有助增加土地發展與規劃的透明度和公眾參與度。本社質疑,當局理應要求於《城市規劃法》待生效期才由長期荒廢突然快速申請重新發展的該項目,重新依據《城市規劃法》的法定機制進行發展。

(四) 與原批示不同的「技術性調整」

根據第 72/SATOP/96 號批示修改土地批給合同,該土地面積修正為 3,507 平方米,可興建一幢作商業、住宅及停車場用途的 18 層樓宇,總建築面積為 42,307平方米。期間經歷涉貪合同無效,惟第 6/2018 號運輸工務司司長批示准許的土地批給合同,卻准許興建一幢由 1 座 6 層高的裙樓及其上建有 2 座均為 13 層高的塔樓組成的樓宇,土地總面積修正為 3,355 平方米,總建築面積則為 38,106 平方米。

本社質疑,當局於 2018 年 3 月准許的土地批給合同,根據 2013 年 11 月 26日由時任土地工務運輸局局長准許承批公司的建築計劃之修改,最終未有規定承批公司須按照涉貪合同無效前,即 1996 年的批給合同進行發展。土地工務運輸局解釋:「因這一句話而判斷存在瑕疵,並不精準。因為原先批給多,要重新調整、可能有一啲技術上調整。」有關說法依然未能說服本社及不少公眾。

(五) 特區土地管理制度不善

現階段,雖未能斷言是次事件屬「歐案的餘波」,但已再次引起公眾對特區政府土地管理制度不善的質疑與批評。尤其是根據 貴公署在 2015 年發表「關於十六幅不被宣告批給失效土地的調查報告」,於總結及建議部分已直指在土地問題上,行政當局的訊息發布「不及時」、「不完整」、「不準確」,工務部門在土地管理方面,則存在不主動、不系統、不科學情況。連結漁翁街 15 及 17 號地段發展項目產生「人走佬,樓照起,錢照收」的種種疑團,更顯廉署當年提出的「六不」,正是引發公眾猜測的源頭,嚴重損害政府管理土地的合法性與合理性。

然而,本社認為,自 2013 年修訂《土地法》後,加上 貴公署報告發表已逾兩年,現屆政府對症下藥的土地管理制度改革依然毫無寸進,如此下去,籠罩特區的土地陰霾始終難以揮去。

 

三、請求

(一)根據經第 4/2012 號法律修改的第 10/2000 號法律《澳門特別行政區廉政公署組織法》第十一條第一款,按照經必要配合後的《刑事訴訟法》第二百四十五條第二款,依法開立卷宗對該土地發展計劃的相關涉事人進行深入偵查。

(二)根據經第 4/2012 號法律修改的第 10/2000 號法律《澳門特別行政區廉政公署組織法》第十一條第一款,按照經必要配合後的《刑事訴訟法》第二百四十五條第一款,對該土地發展計劃採取一切必要措施,查明犯罪是否存在、確定各行為人之責任,及發現及收集證據。如在上述偵查期間發現到充分跡象,顯示有犯罪發生,應將卷宗移送予檢察院以進行後續程序;

(三)根據經第 4/2012 號法律修改的第 10/2000 號法律《澳門特別行政區廉政公署組織法》第十二條第四款,就本檢舉的最後決定知會本社,即曾要求廉政公署介入的實體。

耑此奉達,敬候賜覆。

敬頌 鈞安

新澳門學社

2018 年 4 月 9 日