015 庸官當道,誰可改變? X 就是不服從論盡紙本

【封面專題】

1. 如何讓新政府馬車跑得快?即使較早前說要尋求連任的行政長官近日面對日益強大的民間壓力, 身體欠安, 但目前似乎沒有可以替代的人選。特區政府拉馬車的幾頭大馬有些已經工作了三屆, 成績卻又不怎樣。 新一屆政府, 要不要多隻馬來幫忙?會有哪些新馬上場?不過新馬質素不提高、 態度不改變, 體形繼續臃腫還要勾心鬥角, 加上馬具陳舊, 又如何跑得快? 2. 由港人自講:「明知不可為而為之」的不易妥協基因。

【人物專訪】五月三十一日,「金光羽戰」首場,一位拳手僅以五十六秒就擊敗了來自印尼的對手,取得四連勝!這不是別人,而是「澳門出品」、二十四歲的吳國權。

【歲月留情】現時依然堅持營業的「嘉倫製衣廠」,在賭業獨大的趨勢中,我們似乎漸漸遺忘昔日的「手作工業」何等發達,星羅棋佈的工廠,總有一間在附近。從事製造業四十多年的「嘉倫」霞姐帶我們細說當年。

【藝文爛鬼樓】為什麼文創(四):今期我們與多位不同資歷的本地平面設計師對談,了解行內的真實狀況,在澳門做平面設計究竟是「使得千里風」還是「痛也說不出」?

【旅遊專題】澳門人對議事亭前地的感情是複雜的:廣場每天迫爆遊客,交通水洩不通;昔日熟悉的老店一間一間的關門大吉,換成了名貴的外來品牌。這地方,澳門人該愛?該恨?還是已經麻木了?

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官員為何問不了責? 澳人仍活在殖民時代 ──專訪理工學院公共行政課程教授婁勝華

015 庸官當道,誰可改變? X 就是不服從論盡紙本

文:論盡採訪組

時間:2014年07月2日 10:10

澳門回歸以來,快要步入第四屆政府。然而,這十五年來,澳門除了經濟得到飛速發展之外,社會問題亦是日積月累,不少政策爲人詬病,官員的能力、操守、及誠信等問題,備受市民炮轟。澳門雖然有官員問責制度,但多年來都無法落實,亦從未見有官員因問責下台,官民互相的鴻溝越拉越闊。

授權不授責,契仔文化嚴重

理工學院公共行政課程教授婁勝華指出,澳門政府的整個行政制度仍保留著殖民時代授權制的特色。

「過去總督代表葡萄牙總統,也就是葡萄牙總統授權給總督,總督作為澳門這個地區的管治員,所以,他把手中的權力授予給他的下級,然後,他的下級再轉授權力。」

他說,這種由上級授予權力,而非職位授予權力的制度,有深刻的缺陷──權力的人格化。「你不是對你的職位負責,而是對你的上級的授權負責,實際上就是對你的上級負責。」因此,會出現比較嚴重的裙帶關係,或者「契仔」文化,從而導致非常難以落實問責。

另外,授權制也會導致行政程序緩慢,「本來一個局長就有權力簽合同,你還得要到上級給他授個權,還要登個公報,本來可以減省行政程序,提升行政效率,你還把它拖得更長更慢。」

官員問不了責任,市民信不了政府

然而,長時間對無能的官員都問不了責,將導致市民對官員的信任感下降,並對政府的信任產生質疑,這會導致政府施政越來越困難。婁勝華說︰「如果官民互不信任,哪怕政府提出再好的公共政策,但是老百姓覺得那肯定是有問題的,肯定會想到別的事情,這樣子的管治肯定是有麻煩的!」

他指出,澳門現行的問責制度是由行政及政治問責混合的問責制度。然而,澳門市民呼籲比較強烈的是行政問責,「也就是說,官員如果在決策和管理上出現失誤,就應該負上責任。這是責任政府的基本要求,也是核心要求。」

官員最終責任在於特首

然而,行政責任與澳門的授權制度有密切的關係。「澳門的問責制度,嚴格來講,科長以上就要問責了,因為從科長或以上的官員都是委任的,所以理論上講,都應該行政問責,」婁勝華說,「從行政授權的角度來講,原則上不應該對被授權的人問責,應該問責的是授權的人。所以我們經常講一句話,叫『授權不授責』。就是權力授予給他(下級)了,但是責任在你(上級)身上。」

他續說︰「如果要向上級官員問責的話,會發現他的權力也是轉授過來的,再往上追,最後會發現追無可追,追到最後就是行政長官。所以,如果按行政學原理來行政問責的話,事實上在這個制度上是沒辦法問的。」因此,特區政府便多了一個怪現象──「局長調顧問」,一些被市民批評的局長,往往等到風頭火勢過後,便靜悄悄地變為司長的顧問。婁勝華說︰「這也算不上是處理,更算上是問責,問責就是把你拿掉嘛!」

授權制應改職位權制

然而,澳門回歸以後,居民的政治身份轉變了,政府的政權性質也改變了。作為中國的特別行政區,不應該再沿用過去的殖民時代的授權制度。婁勝華認為,應該要把這種各級官員的權力來源於上級的制度,改成為職位權力。「也就是你的職位規定你有什麼職權你就有什麼職權,不再需要你的上級來授予。」

新一屆政府今年底便會誕生後,婁勝華認為政府的官員問責制度應該要改革。目前在授權制度沒有改變的情況下,可以從官員的績效考核入手,官員的績效考核不應該只由上級執行。「官員的服務對象是市民,所以對於官員的決策,管理的評價,市民是最有發言權的。」婁勝華建議公開績效考核,讓公眾參與官員的評分。他說︰「不是要這個制度去整官員,有些官員做得好的,確實應該要往上提升,做得不好當然應該下去。」

官員犯錯,說聲道歉有多難?

現行制度無法落實官員問責,然而,做錯事要說聲「對不起」,這是小孩都懂得道理。政府多年施政問題不斷,以致民怨四起,然而,至今仍甚少聽到官員向市民說過一聲道歉。

婁勝華說,從政治倫理的角度來講,官員如果行政上做得不好,向市民道歉是應該的。

「但是,在澳門的官場上沒有形成一種道歉文化。他們可能擔心一道歉就會影響他們的威信,但這其實是想錯了。」

他認為,官員在決策上出現了難以預料到的因素,導致決策在執行當中出現了問題,向社會作出誠懇的道歉,社會是能夠接受的。「是強勢還是弱勢的政府,不在於道不道歉的問題,連道歉都做不到,一旦失去市民的信任,就更加不能強勢了,施政只會是更加困難了。」

延伸閱讀:http://goo.gl/LVJ2Ng《授權與問責:澳門特區官員問責制審視》

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