危險的缺口──「氹仔北區都市化整治計劃修訂」

010 危城 2014-01-10 今日TN,明日CD? 每週專題 論盡紙本

文:九難

時間:2014年01月10日 10:10

上月三十日,土地工務運輸局公佈「氹仔北區都市化整治計劃修訂」,當局認為此次修訂,政府、社會及發展商都得益,是「三贏方案」。在離城規法三月一日生效只有六十天之際,推出這「修訂」,真的是面面俱到、有贏無輸嗎?

氹仔北區,簡稱TN地段,大約位於氹仔卓家村、三家村的位置,是氹仔少有未被發展的土地。政府聲稱於1995年TN地段就有一個舊規劃,一直沒有公開,但由於該規劃並沒有充份考慮兩條村本身地塊劃分零碎且不規則的問題,所以TN大部分土地都沒有落實規劃,因此需要修訂,讓地主可以發展土地,而政府又可以從中取得必要的公共設施用地、土地儲備和貫通道路網。誠然,政府此番說辭,確實切中了澳門現時土地、房屋、城市規劃等相關問題的要害,地主要建私樓發財、居民要公共設施、政府要土地儲備,放在此一時一地,看似百利而無一害,但我們還需看長遠、觀全局。

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近日,社會上有聲音質疑政府推出「修訂」,是在規避城市規劃法。趨吉避兇是人之常情,城市規劃法中有甚麼「麻煩」連這套制度設計者─澳門政府都需要「避一避」呢?

假設「修訂」在三月一日之後推出,那麼根據城市規劃法,TN應屬詳細規劃,而詳細規劃的訂定必須建基於總體規劃,此兩級規劃為法定規劃。訂定法定規劃的程序,可以概括為四個部分:編製草案、公眾諮詢、聽取城市規劃委員會意見、行政長官以行政法規核准。由於澳門並沒有現行的總體規劃,因此城規法生效後,需要先訂立總體規劃,假設政府已作充足的準備,每一個環節都順利完成,總體規劃完成上述的四個主要程序,可能也需要兩至三年甚至更長的時間,完成總體規劃後,TN以製訂法定詳細規劃的形式再進行一次上述的程序,才能生效。這樣來來往往,可能要多用五、六年時間,而當中還有大量公眾諮詢和需要聽取城市規劃委員會意見,現在「修訂」以運輸工務司司長批示的形式生效,就可以規避這此法定程序。

既然「修訂」帶來「三贏」、利用司長批示又可省回五、六年時間,那是否就應該便宜行事呢?政府雖然強調「修訂」是在九五年的舊規劃基礎上進行,但有需要注意:一、舊規劃既不曾公開也沒有全面落實,與「修訂」公開以司長批示公佈,其法律效力是否完全相同也是個疑問;二、由於TN大部分地塊都沒有按舊規劃發展,而修訂內容包括土地用途、地積比、限高、地塊分割、路網都作大幅度的變化,從實務上來看,與重新規劃無異;三、對照城市規劃法中的規定,編製法定規定和修改法定規劃的程序基本一致。因此無論「修訂」是修改還是重新編製,並無根本上的差別。「修訂」就是一個在沒有總體規劃的前提下提出的詳細規劃。

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根據城市規劃法內的定義,總體規劃就是「訂定整個澳門特別行政區的空間整治、土地使用和利用的條件,並對公共基礎設施與公用設施作出合理的綜合部署的城市規劃」(第二條第二款)、「作為編製詳細規劃的依據」(第六條第八款)。因此在沒有總體規劃的前提下提出的詳細規劃,其實與整個城規法的制度設計背道而馳,「修訂」能否配合將來的法定總體規劃也是未知之數。

在城規法未生效前,現行分區規劃(約等於城規法的詳細規劃)確實可由特首或司長以批示形式公佈生效,但近年政府的政策、規劃、大型工程、公共基建大多數會諮詢公眾。因此即使在現行制度的框架內,城市空間作為公共資源,「修訂」如此重要的分區規劃不向公眾諮詢,公眾沒有渠道在規劃過程中發表意見,無疑也是一種倒退。

政府在城規法生效前六十日、不經公眾諮詢就徑行公佈「修訂」,難免讓人擔憂,在這兩個月的時間之內,政府會否推出更多的分區規劃和規劃修訂?這是一個制度上的缺口,根據城規法第六十四條第二款規定「在總體規劃及詳細規劃生效前,土地工務運輸局以及其他公共行政部門繼續沿用現存的城市規劃及城市規劃研究的指引及原則。」最惡劣的情況,政府有權在兩個月時間內,利用上述的「TN模式」對澳門所有未發展或低度發展的地區編製或修訂分區規劃,例如氹仔小潭山、大潭山、路環疊石塘山、九澳村、主教山下的南灣湖CD區……我們澳門市民多年來苦心守望的土地,就可以不經諮詢,一夕之間全數失守。

如果上述的情況發生,而三月一日城規法一旦生效,那麼只可以利用城規法的法定規劃程序,才能撥亂反正,而程序進行的數年時間,相關地區可能已依據之前生效的分區規劃,大拆大建,這個損失是要整個澳門社會去承擔的。

因此,對「氹仔北區都市化整治計劃修訂」規避城市規劃法的質疑,並不是單純的、片面的執著於程序公義,而是在事件之中看到,在未來城規法即將實施的四十幾天之內,一個危險的缺口,不止於氹仔北區一地,是及於整個澳門特區,這一點是公眾必須注意的。

01-南西灣舊景

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主教山外望建設中的MGM及一號湖畔

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南西灣CD區超高層建築模擬圖

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南西灣CD區超高層建築模擬圖——預留景觀走廊?

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西望洋山外望南西灣CD區超高層建築模擬圖

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