長者在家傭看顧下在三盞燈圓形地「放風」。
1 前言
世界衛生組織(2016)指出世界各地老齡化都有上升的趨勢，當中除了包括歐洲、北英的許多國家之外，還包括智利、中國、伊朗、韓國、俄羅斯、泰國和越南。在聯合國(2019)《世界人口展望：2019年修訂版》中可以就全球人口進行預測，包括：人口比率、生育比率、死亡比率、預期壽命等數據資料，數據顯示到2050年，全球65歲以上的人口將會達到16億人。
有不少學者認為澳門已經踏入老齡化的社會(官世海等，2006；張栢菱等，2016)，而且澳門人口老化速度較預期快，甚至指出澳門人口老化趨勢已經不可逆轉(湯麗娟，2017)，在2050年65歲以上的人士接近25萬人(見圖表1)。
圖表 1 中國澳門(1950-2100)人口趨勢圖，取自聯合國世界人口展望2019修訂版
澳門特別行政區政府在《2019年財政年度施政報告》中提出，要「促進長幼共融，鼓勵原居安老」的旗號。指出要加強社區社會服務軟硬件建設，落實《長者權益保障法律制度》，推進「長者服務十年行動計劃」，實施「長者社會企 業計劃」，支持長者發揮所長，要多方面應對老齡化社會，並持續完善長者院捨的設計和配套設施等長者服務發展策略，但也在報告中提出，在大灣區的發展策略下，澳門特區政府要加強與大灣區城市合作，拓展「跨境養老」、「跨境醫療」、「跨境社會福利」、「跨境社會援助」等四大領域的互動、互接和互利的共享機制，目的是要為澳門的居民提供更多可選擇的社會服務途徑(澳門特別行政區，2019)。因此，本文就琴區安老的方針進行探討，並思考可行的實施策略建議。
2 澳門安老服務的現狀
張栢菱等(2016)指出目前澳門安老照護體系中大致可以分為兩大類，一是社區照顧服務，主要是為居家長者提供支援，包括長者日間護理中心、家居照顧服務及支援服務、長者日間護理中心及24小時家居護養服務。另一種是院捨照護服務，提供住宿式照顧，當中住宿式安老院捨共有十八所，八所由澳門政府社會工作局資助，十所是屬於私營，一共只能提供一千七百個床位。雖然澳門特區政府在未來會透過興建或重建等方式，在各個新建落成的公共房屋或政府建築中增加長者服務返施，但張栢菱等認為即使如此，澳門未來的床位數比率仍低於經濟合作與發展組織(Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)的中位數水平。
為瞭解決澳門老齡化及安老服務的迫切需求，澳門特區政府(2016)在《二零一六年財政年度施政報告》中提出「家居照顧，原居安老」的應對策略，設立“澳門特區養老保障機制跨部門策導 小組”，以強化協同效應；並推廣居家護老培訓，建立護老者的支援網絡，提供更多安老服務，增強家庭、社區對長者的支援。雖然「原居安老」的政策推行了一段時間，但澳門安老院舍仍然存在不足。
3 澳門長者於橫琴安老的構思
澳門特區為了舒緩本地安老院舍的不足，以及等候院舍服務輪候時間過長長等問題，在2015年提倡“長者服務十年發展計劃”。莫世健、陳石(2016)就該計劃進行了深入的探討，並指出該計劃的內容有很大部份是關於增加長者院舍宿位和長期照顧服務名額。莫世健等認為坊間早就有意希望在鄰近地區興建安老院舍，亦有長者贊成政府在內地興建長者院舍，特別是與橫琴探討合作興建院舍，並引述了社會工作局局長容光耀在引介施政方針時稱：「行政長官委派其與珠海橫琴方面探討在橫琴購置土地，建設高端養老服務院舍的可行性，雙方商談結果令人滿意。」最後經綜合考量後，在橫琴興建安老院舍是最合適的，但同時強調橫琴安老只是個試點，重點還是在於本土安老。
有意見指本澳整體無障礙環境未如理想，長者難出門。
到2019年，澳門特區政府在《二零一九年財政年度施政報告》中提出“加強與大灣區城市合作，拓展跨境養老、醫療、社會福利、社會援助等領域的互動對接和互利共享，為居民提供更多可選擇的社會服務。”在同年，社會工作局(2019)與大灣區城市的民政及福利部門簽訂了《粵港澳大灣區城市民政事業協同發展合作框架協議》，目的是要透過上述的協作網絡，社會工作局與內地灣區城巿的民政部門協作，關注深化現有養老服務、民生保障、慈善事業、社會組織、社會救助等領域的交流和合作，再一步讓橫琴安老的畫面浮在水面。
4 影響澳門長者於橫琴安老的因素
4.1 促使因素
4.1.1 解決土地資源限制問題
澳門和珠海在資源上有明顯差別。在土地資源上，澳門土地面積為29.5平方公里，珠海為 1,687.5平方公里，是澳門的57倍，而且澳門可供開發的土地十分有限，珠海市方面，單是橫琴新區，土地面積就有澳門的三倍，看來利用借用或租用橫琴的空間來建設安老院是正面的思路。
4.1.2 澳門市民可享兩地福利
社會文化司司長歐陽瑜表示，橫琴居住的澳人，有機會取得兩地福利。同時，居住橫琴的澳人可購買內地的養老保險及醫療保險，同時享有澳門的醫療福利、社會福利，領取澳門養老金、敬老金等，橫琴居住的長者享各項可攜福利，包括繼續收取敬老金、養老金、非強央積金撥款等，便利辦理，毋須兩地奔波(澳門日報，2021年9月14日)。
4.2 阻礙因素
4.2.1 橫琴安老與原居安老之矛盾
區錦新(2015)認為特區政府早年主張原居安老，即使不能原居安老，退而求其次也應該原區安老，現階段實施橫琴安老，這完全違反了原來原居安老的意義、原則及政策。
4.2.2 長者未必能適應新環境
世界衛生組織(2016)認為由於身體機能的衰減通常會要求老年人對生活環境做出改變，包括適應目前的生活或者重新安排支持力度更大的環境。至於選擇在哪裡居住，老年人通常認為他們現有的家庭或社區有維持聯繫、安全和親密的好處，並且使他們更有認同感和自主性。對長者來說，他們生活幾十年積存下來的人際關係網絡十分重要(區錦新，2015)。澳門明愛潘志明總幹事認為，長者們也較希望得到家人的支援、關心，主流較願意原居/原區安老，可以讓他們在熟悉的環境中生活(澳門時報，2017-12-29)。
4.2.3 兩地的法律的依從角色不清晰
澳門特別行政區奉行《基本法》，在澳門地區實施「一國兩制」，珠海橫琴雖與澳門相鄰，地沿相接，但兩地在法律上是在執行兩種不同的制度，雖然存在很大可能的福利可攜性，但超越了福利以外的法律仍存在問題，例如：稅收制度、醫療保障制度、長者權益保障制度等。另外，珠海市政府就養老服務推出《珠海市養老服務體系「十四五」規劃》、《珠海市養老服務設施專項規劃（2021-2025）》，這兩項規劃強調將各類養老服務設施的規劃布點等內容納入國土空間總體規劃和詳細規劃，強化國土空間規劃統籌協調作用，落實「多規合一」要求，協調住建、自然資源部門組織民政部門參與配套養老服務設施竣工聯合驗收，落實《廣東省養老服務條例》配套養老服務設施建設「四同步」（同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付）要求(中國珠海市政府，2021)。澳門長者服務機構於橫琴開展養老服務是否需依從上述的珠海法律？而澳門長者因會長時間生活在橫琴，他們的日常生活所牽涉到的法律事件該引用澳門的法律還是珠海橫的法律？例如職業稅，在橫琴安老院捨工作的澳門人採用哪一種職業稅收？
4.2.4 管治決策及責任歸屬角色
早在 2001年，粵澳兩地建立了「粵澳高層會晤制度」，其後於2003 年12 月升級為「粵澳合作聯席會議制度」，透過聯席會議共同就工作事項進行商討、部署、及時解決合作困難、以達致共識，展開具體和細化的工作。根據《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，並把原橫琴區域劃分為一線區和二線區，一線區交給澳門全權管理(澳門大學和橫琴口岸)，二線區即是合作區的其餘部分，由兩地政府共同管理，並設置「雙主任制」共同決策。澳門經濟學者楊允中等(2017)認為決策協調機制決定著區域合作成敗關鍵，當有政策或法令有相互抵觸時，到底會如何去作最終的決定，例如：在養老服務上常常需要運用藥物，但廣東省在一些粵澳合作的事項上獲得國家授權有限，如藥物註冊的審批，致使事事驚動中央。雖然一線區開放貨物出入，但由一線區進入二線區仍要雙方政府商討決策，而未來安老院捨的地段正正在二線區裡，因此，管理決策及責任歸屬是十分關鍵的問題。
4.2.5 財政問題
隨着老齡化社會的發展，老年人照顧佔用了澳門特區政府每年的財政預算很大部份的開支(官世海等，2006)，高端養老營運成本甚高，一般單以政府去營運是難以維持，因為政府本承著服務市民的角色，如果收取高昂費用會引起社會反對聲音，在這種情況下，多數是以半私營或全私營方式進行，把橫琴養老變成社會企業，甚至是商營企業，主要服務的對象變成是有錢長者，一般長者較難會願意花高昂費用去參與高端養老。潘志明則認為澳門不能借鑒香港跨境養老的政策，原因是香港安老院舍較少、私院太迫，特別是要在橫琴購買土地，成本會很高(澳門月刊，2018)
橫琴（來源：政府橫琴合作區宣傳片截圖)
5 橫琴地區安老發展的策略若干建議
5.1珠海橫琴區安老需視乎實際需要
余惠鶯認為珠海橫琴安老的首要條件是要先了解長者和家屬們是否願意到鄰近地區養老，由於長者在澳門已建立了根深蒂固的關係網絡，長者是否願意離開自己熟悉的地方需要進一步作調查，落實科學施政方針(澳門月刊，2018)。
5.2兩地加快建構交通要道
珠海橫琴與澳門只是一江之隔，兩地之間可取最短的距離來興建交通樞紐，建議兩地政府將澳門輕軌延伸致合作區內，加快人口流動及就業人口遷移，帶動合作區內經濟及加快配套設施發展。
5.3 善用兩地養老優勢以作互補
珠海橫琴土地資源較澳門好，生活空間也較寬敞健康，勞動力較有優勢，澳門在安老服務、老人社區服務等頗有經驗，以及在老年資訊化和高端人力資本等方面具有優勢，兩地可利用比較優勢，實現優勢互補。
5.4 推動智能科技，落實福利可攜性
在國內有不少城市就異地養老提供福利隨行的養老政策，異地養老的長者可使用手機進行網上人臉識別自助認證，在異地領取養老金；還能夠享受異地就醫的直接結算，當然這會涉及個人私隱及貨幣政策，但這些都值得在橫琴養老時作嘗試，例如在國內可實施澳門一戶通，將福利數據化、線上化。
5.5 以旅遊概念結合安老服務
鼓勵的在珠三角進行流動式跨區安老；所謂的流動式借外力資源的方式去減低澳門本土安老的負荷量，以短線旅遊的概念，本澳的社會服務機構在珠三角不同的地區設置安老服務點，讓長者以旅遊及學習的形式在不同的服務點享用安老服務設施。
5.6 舊區土地再重建，實現原區安老
澳門特區政府多年提出原居安老，而在澳門也有不少長者生活在舊城區中，對於他們來說都希望能原區安老，但由於舊城區樓宇多數沒有電梯，導致生活在舊城區長者出行不方便，例如黑沙環興隆樓一帶。建議政府盡快落實舊區重建，實現長者原區安老的施政方針。
6 總結
6.1 綜觀文獻所得，目前在珠海橫琴地區實施安老服務似乎是弊多於利，澳門因地小空間不足以興建更多的安老院舍，面對澳門老齡化發展增快，本地安老院舍床位不足應付等迫切需要，在短期內未必能落實合作區中提供健康、妥善的安老院舍服務，未來橫琴粵澳深度合作區安老或許可作為將來十年後的長者多一個選擇，筆者最後在文章建議：(1) 珠海橫琴區安老需視乎實際需要、(2) 兩地加快建構交通要道、(3) 善用兩地安老服務的優勢以作互補、(4) 推動智能科技，落實福利可攜性、(5) 以旅遊概念結合安老服務、及(6) 舊區土地再重建，實現原區安老。
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作者簡介：羅琨瑜，社會工作碩士、應用心理學碩士及教育心理學碩士畢業、輔導與諮商學士，從事社會服務及青年研究工作二十年，澳門社會及行為科學研究學會創會會長及現屆理事長、澳門力晴會會長、澳門一帶一路高等教育交流協會副監事長、澳門心理學會會員、台灣彰化師範大學校友會監事等非牟利社會職務，曾以個人及團隊撰寫學術論文十餘篇及獲獎。
(來論照登 文章僅代表作者立場)
