澳門回歸以來，快要步入第四屆政府。然而，這十五年來，澳門除了經濟得到飛速發展之外，社會問題亦是日積月累，不少政策爲人詬病，官員的能力、操守、及誠信等問題，備受市民炮轟。澳門雖然有官員問責制度，但多年來都無法落實，亦從未見有官員因問責下台，官民互相的鴻溝越拉越闊。
授權不授責，契仔文化嚴重
理工學院公共行政課程教授婁勝華指出，澳門政府的整個行政制度仍保留著殖民時代授權制的特色。
「過去總督代表葡萄牙總統，也就是葡萄牙總統授權給總督，總督作為澳門這個地區的管治員，所以，他把手中的權力授予給他的下級，然後，他的下級再轉授權力。」
他說，這種由上級授予權力，而非職位授予權力的制度，有深刻的缺陷──權力的人格化。「你不是對你的職位負責，而是對你的上級的授權負責，實際上就是對你的上級負責。」因此，會出現比較嚴重的裙帶關係，或者「契仔」文化，從而導致非常難以落實問責。
另外，授權制也會導致行政程序緩慢，「本來一個局長就有權力簽合同，你還得要到上級給他授個權，還要登個公報，本來可以減省行政程序，提升行政效率，你還把它拖得更長更慢。」
官員問不了責任，市民信不了政府
然而，長時間對無能的官員都問不了責，將導致市民對官員的信任感下降，並對政府的信任產生質疑，這會導致政府施政越來越困難。婁勝華說︰「如果官民互不信任，哪怕政府提出再好的公共政策，但是老百姓覺得那肯定是有問題的，肯定會想到別的事情，這樣子的管治肯定是有麻煩的！」
他指出，澳門現行的問責制度是由行政及政治問責混合的問責制度。然而，澳門市民呼籲比較強烈的是行政問責，「也就是說，官員如果在決策和管理上出現失誤，就應該負上責任。這是責任政府的基本要求，也是核心要求。」
官員最終責任在於特首
然而，行政責任與澳門的授權制度有密切的關係。「澳門的問責制度，嚴格來講，科長以上就要問責了，因為從科長或以上的官員都是委任的，所以理論上講，都應該行政問責，」婁勝華說，「從行政授權的角度來講，原則上不應該對被授權的人問責，應該問責的是授權的人。所以我們經常講一句話，叫『授權不授責』。就是權力授予給他(下級)了，但是責任在你(上級)身上。」
他續說︰「如果要向上級官員問責的話，會發現他的權力也是轉授過來的，再往上追，最後會發現追無可追，追到最後就是行政長官。所以，如果按行政學原理來行政問責的話，事實上在這個制度上是沒辦法問的。」因此，特區政府便多了一個怪現象──「局長調顧問」，一些被市民批評的局長，往往等到風頭火勢過後，便靜悄悄地變為司長的顧問。婁勝華說︰「這也算不上是處理，更算上是問責，問責就是把你拿掉嘛！」
授權制應改職位權制
然而，澳門回歸以後，居民的政治身份轉變了，政府的政權性質也改變了。作為中國的特別行政區，不應該再沿用過去的殖民時代的授權制度。婁勝華認為，應該要把這種各級官員的權力來源於上級的制度，改成為職位權力。「也就是你的職位規定你有什麼職權你就有什麼職權，不再需要你的上級來授予。」
新一屆政府今年底便會誕生後，婁勝華認為政府的官員問責制度應該要改革。目前在授權制度沒有改變的情況下，可以從官員的績效考核入手，官員的績效考核不應該只由上級執行。「官員的服務對象是市民，所以對於官員的決策，管理的評價，市民是最有發言權的。」婁勝華建議公開績效考核，讓公眾參與官員的評分。他說︰「不是要這個制度去整官員，有些官員做得好的，確實應該要往上提升，做得不好當然應該下去。」
官員犯錯，說聲道歉有多難？
現行制度無法落實官員問責，然而，做錯事要說聲「對不起」，這是小孩都懂得道理。政府多年施政問題不斷，以致民怨四起，然而，至今仍甚少聽到官員向市民說過一聲道歉。
婁勝華說，從政治倫理的角度來講，官員如果行政上做得不好，向市民道歉是應該的。
「但是，在澳門的官場上沒有形成一種道歉文化。他們可能擔心一道歉就會影響他們的威信，但這其實是想錯了。」
他認為，官員在決策上出現了難以預料到的因素，導致決策在執行當中出現了問題，向社會作出誠懇的道歉，社會是能夠接受的。「是強勢還是弱勢的政府，不在於道不道歉的問題，連道歉都做不到，一旦失去市民的信任，就更加不能強勢了，施政只會是更加困難了。」
延伸閱讀：http://goo.gl/LVJ2Ng《授權與問責：澳門特區官員問責制審視》
