聯合國人權事務委員會對特區報告的結論性意見摘譯

2022-07-30 人權在澳門(二) 專題報道

文:論盡採訪組

時間:2022年07月30日 13:13

特區政府於在七月就實施《公民權利和政治權利國際公約》(下稱《公約》)相關規定的第二次報告接受了聯合國人權事務委員會(下稱委員會)的審議。雙方進行為期三天共六小時的會議,委員會近日就報告發表結論性意見,內容長達十頁。內容圍繞澳門政府在履行公約、設立國家人權機構、反歧視、對婦女的暴力、禁止酷刑、難民和尋求庇護者、移民工人、消除人口販賣、司法獨立、私隱權、言論自由、和平集會權、結社自由及參與公共事務等狀況發表意見。

履行公約:敦促提高司法及法律界認識《公約》所載權利

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在人大釋法的問題上,委員會特別關注,二〇一一年全國人大常委會對關於澳門行政長官和立法會產生辦法的解釋,使澳門政治改革受制於中央權力。委員會關注全國人大常委會解釋《基本法》的權力,以及政府缺乏確保此類解釋與《公約》完全一致的機制。

聯合國人權事務委員會審議澳門報告(網上截圖)

委員會認為,政府應確保《公約》優先於本地立法,並使其本地立法和實踐與《公約》完全一致。澳門政府還應確保對《基本法》和其他本地法律的所有解釋,包括全國人大常委會的解釋,以及慣例完全符合《公約》和 「一國兩制」的原則。

委員會對二〇一一年至二〇二二年三月期間,終審法院在11個案件中援引了《公約》,中級法院在34個案件中援引了《公約》的資料稱讚,但感到遺憾的是,缺乏有關案件中援引的權利及其結果的資料。

此外,委員會關注,正如第94/2019、81/2021和113/2021號案件等幾項法院裁決所表明:澳門的司法機構似乎錯誤地解釋了《公約》,特別是對言論自由和參與公共事務的權利施加了過於廣泛的限制。在這方面,委員會重申,司法機關、法律界和公眾對《公約》條款的認識水平似乎仍然有限;敦促澳門提高法官、檢察官、法律界和公眾對《公約》所載權利及其在當地法律中的適用性的認識。

在下一次定期報告中,政府應提供詳細資料,說明其法院適用《公約》的情況,包括所援引《公約》的權利、案件的結果以及為《公約》權利受侵犯的人所提供的補救措施。

促設法定人權機構遵守《巴黎原則》

委員會注意到代表團的聲明,即澳門沒有計劃建立法定人權機構,是由於廉政公署履行有關工作,但委員會仍對廉署缺乏廣泛的人權任務以及為加強其獨立性而採取的措施表示關切,包括廉政公署由行政長官任命專員。

澳門代表團團長、行政法務司司長張永春曾任廉政專員。

關於廉政公署收到的投訴數量的資料中,委員會表示,只有一項涉及侵犯基本人權的行為,而大多數投訴是行政性質。委員會還感到關切的是,缺乏關於婦女和兒童事務委員會、紀監會以及個資辦如何提高公職人員和公眾對其任務和活動的認識的資料。另外,委員會對澳門於二〇一六年設立的人權問題跨部門工作組沒有答覆感到遺憾。

委員會再次敦促澳門建立一個獨立的立法定人權機構,賦予其全面的任務和適當的權力,充分遵守有關促進和保護人權的國家機構地位的原則(《巴黎原則》)。澳門也應採取具體措施,加強現有機構的獨立性和有效性,並進一步擴大其授權。

通過全面的反歧視立法

委員會對澳門明確表示不打算通過全面的反歧視法感到遺憾,並注意到有關移工、LGBT人士被污名化和歧視的報告。委員會郭促政府重新考慮採取具體步驟,通過全面的反歧視立法。根據《公約》,在所有公共和私人領域,禁止所有歧視,包括膚色、語言、政治或其他地位、民族或社會出身、財產、殘疾、性取向或性別認同,以及其他地位的一切形式的直接、間接和多重歧視。政府應制定宣傳活動,以除消對少數群體和弱勢群體,特別是移工、LGBT人士(女同性戀者、男同性戀者、雙性戀者和變性者)的羞辱和歧視態度。

變性人應有合法性別認可

委員會感到遺憾的是,儘管二〇一七年政府成立性別認同工作組,但政府仍不允許變性人更改其出生記錄和身份證件上的性別標記,並將此歸因於缺乏社會共識。另外,關於《預防和打擊家庭暴力法》不適用於同性伴侶,從而限制了有關群體被法律保護。澳門應建立一個簡單、透明和方便的程序,對變性人進行合法的性別認可;還應避免任何基於性取向和性別認同的歧視性待遇,並在法律和實踐中給予她/他們平等的保護,包括防止家庭暴力。

對婦女的暴力

委員會讚賞澳門為打擊暴力侵害婦女行為所做的努力,但《家暴法》對家庭暴力的定義模糊,往往將家庭暴力案件歸類為性質不太嚴重的罪行,如《刑法典》規定的普通傷人,讓受害者無法獲得相應的保護。委員會還感到遺憾的是,即使在二〇一七年將性騷擾定為刑事犯罪之後,職場的騷擾案件仍然沒有得到解決。

政府應考慮修訂立法,進一步明確家庭暴力的定義,避免將家庭暴力案件歸入處罰較輕的法律條款;並向執法人員、司法人員、檢察官和其他相關利益持份者提供培訓;迅速、有效和徹底地調查所有受暴力侵害的婦女的案件;確保受害者有充分機會獲得有效的補救和保護手段等。

有曾為受暴婦女提供法律意見的律師表示,受害人報案那刻心裏背負着的,是很沉重的傷害。

委員會:《家暴法》對家庭暴力的定義模糊網上圖片

禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰

雖然注意到紀監會在拘留場所開展監督活動,而且被拘留者可以向監獄提出申訴,但委員會對代表團提供的關於二〇一一年至二〇二一年期間沒有關於囚犯遭受酷刑或虐待的投訴的信息感到關切。

澳門應採取必要步驟,建立有效和獨立的投訴機制,接受、處理和調查包括精神病院在內的所有剝奪自由場所的酷刑和虐待指控,確保投訴人不必擔心遭到報復。

委員會提到,澳門尚未通過關於將罪犯從澳門轉交中國內地的具體規定,以保護他們返回後免遭死刑或虐待的風險。委員會關注,儘管法院裁定禁止將罪犯移交給中國大陸,但在中國大陸,貪污罪可判處終身監禁或死刑,澳門政府仍可驅逐罪犯。

委員會再次敦促澳門與內地就移交罪犯的問題達成協議,中國澳門也應確保其關於移交逃犯和引渡、轉移或移送個人(包括移送到中國大陸)的法律框架有充份的法律和程序保護,防止這些個人遭受到不符《公約》第六條和第七條的待遇。

澳門無人獲難民地位

委員會注意到關於在申請審查期間向尋求庇護者提供住房、每月津貼和社會援助的信息,但委員會嚴重關切的是,在處理庇護申請方面存在重大延誤,特別是自二〇一一年和二〇一二年以來有兩份申請有待處理。委員會感到遺憾的是,至今在澳門沒有人獲得難民地位。政府應優先處理未決的庇護申請,並確保尋求庇護者能夠獲得充足的教育、衛生、社會和法律援助服務。澳門應加大努力,保證需要國際保護的人能夠進入司法機構和庇護程序,並為防止任意拘留、驅逐和驅回提供適當的保障。

設移工投訴機制舉報虐待和剝削

有報告稱,儘管通過了關於職業介紹活動的第16/2020號法律,但招聘機構仍向移徙家政工人收取過高的中介費。委員會關注,《僱員最低工資》法律不適用於外傭,敦促政府加強對移工,特別是家庭傭工的保護,設有效的投訴機制來舉報虐待和剝削行為,並提高移工對機制的認識。澳門還應確保對所有剝削和虐待案件進行徹底調查和起訴。

本澳移工集會(資料圖片)

消除人口販賣

委員會注意到向人口販運受害者提供的各種服務和開展的提高認識活動,但仍對澳門起訴和定罪的數量非常少感到關切,敦促澳門加大努力,確保《打擊販賣人口犯罪法》及其應用,特別是在受害者範圍方面,符合《公約》和其他國際標準,如《關於預防、禁止和懲治販運人口特別是婦女和兒童行為的議定書》(《巴勒莫議定書》)。

確保徹底調查所有販運人口案件,起訴肇事者並處以適當刑罰,為受害者提供充分賠償;加強相關培訓方案,包括對法官、檢察官、執法官員和移民人員進行識別和轉介人口販運受害者的標準和程序培訓;向人口販運受害者提供保護和援助,包括提供庇護所和適當的法律、醫療和心理服務,並確保在法律和實踐中向被驅逐後可能面臨困難和報復的受害者提供法律選擇,如基於人道主義的居留。

保障司法官審理國安案件完全獨立

委員會關注,法官委員會預選符合某些標準的法官,審理與國家安全罪行有關的案件。委員會關注,有報告表示預選法官標準和程序缺乏透明度,破壞司法機構的獨立性,另外,《國安法》未能對涉及叛國、分裂和顛覆的條款中提到的「預備行為」作出定義,可能導致任意解釋。

澳門應根據《公約》和相關國際標準,在法律上和實踐中保障法官和檢察官的完全獨立、公正和安全,防止法官在決策中受到任何形式的政治壓力的影響。

澳門應修訂或廢除第4/2019號法律第19-A條,以消除法官在審理涉及國家安全罪的案件時受到的任何不當影響,並確保所有被告,特別是被指違反《國安法》的被告,在實踐中獲得所有公平審判保障,包括權利平等和無罪推定,以符合《公約》第十四條和委員會第32號一般性意見(2007)。

私隱權:防止天眼竊聽被濫用

雖然政府回應稱「面容識別與天眼無關」,但委員會引述報告表示:執法人員確實將兩個系統一同使用,而且沒有法律保障措施或足夠獨立的監督機制來防止濫用。委員會注意到代表團的聲明,即《通訊截取法律制度》加強對監視活動的有效監督,但委員會感到遺憾的是,缺乏提供關於草案是否符合《公約》規定的具體資料。

澳門應確保數據保留、使用、監視(包括通過天眼進行的大規模監視)和攔截活動(包括《通訊截取法律制度》)的法規符合《公約》,特別是其第17條,並確保嚴格遵守合法性、相稱性和必要性的原則。

政府應建立對監視和攔截活動的獨立監督機制,以防止濫用,並確保對隱私權的任何干涉都需要法院的事先授權,對所有濫用行為的報告進行徹底調查。

限制言論自由須符《公約》

委員會對近年來澳門的言論自由和媒體自由惡化表示關切。委員會關注,不斷有關於記者受到騷擾和威脅的報告,特別是在政治敏感事件前後,外國記者因被指對國家安全構成威脅而被禁止入境,以及公共廣播機構的記者被要求「弘揚愛國主義」、和「不傳播違反中國或澳門政策的信息或意見」。

限制言論自由須符《公約》(資料圖片)

二〇一四年,兩名大學教授仇國平和Eric Sautedé因涉嫌發表不同的政治觀點而被解僱。委員會表示遺憾,另外,委員會關注壓制公開展示政治信息的報告:由於當局對「集會」和 「抗議」的定義過於廣泛,以至於任何涉及公開表達意見的行動都被視為需要事先批准,未經批准則會受到制裁。

委員會還感到關切的是,二〇一四年政府禁止模擬公投的理由不充分,政府對此解釋活動「限制了其他居民的合法權利」,而在第100/2014號判決中,終審法院認為模擬公投只是一種民意調查。

委員會敦促澳門政府確保對言論自由的任何限制,特別是以國家安全為由的限制,須符合《公約》第十九條和委員會第34號一般性意見(2011)的嚴格要求;檢討對新聞和媒體施加的所有限制(包括對外國記者的入境禁令以及對記者和廣播公司的編輯自主施加的不當限制),以確保嚴格符合《公約》第十九條第3款的規定。

同時,不對記者、人權倡議者、異見人士和學者採取任何旨在阻止或勸阻他們行使言論自由權的措施,保證他們得到有效保護,石時不受任何形式的威脅、壓力、恐嚇或攻擊,並確保對這些行為進行迅速、獨立和有效的調查,將責任人繩之以法。

倡侮辱國旗、國徽和國歌罪非刑事化

委員會感到遺憾的是,中國澳門繼續將誹謗和侮辱國旗、國徽和國歌的行為定為刑事犯罪,並且不打算將這種行為非刑事化,或至少廢除監禁的制裁。澳門應考慮將誹謗和侮辱國旗、國徽和國歌的行為非刑事化,並且在任何情況下,只在最嚴重的情況下訴諸刑法,同時銘記委員會第34號一般性意見(2011年)規定,「監禁絕不是對誹謗的適當懲罰」,政府應避免使用這些刑事條款來壓制意見的表達,特別是批評和不同意見的表達。

和平集會權應防不適當限制

近年來關於對行使和平集會自由的不當限制的報告越來越多,包括在疫情背景下。委員會關注,根據關於集會和示威權利的第2/93/M號法律第二條,一些和平集會,包括二〇一九年八月在澳門舉行的抗議香港警察暴行的活動,澳門警方認定本澳擬舉行的集會是以「違反法律的目的」而禁止集會,但警察內部對表述沒有法定定義或內部準則,從而為其任意解釋提供了便利。

另外,當局在禁止和平集會方面適用《刑法》第298條(煽動以暴力變更已確立之制度)和第300條(煽動集體違令)等刑事條款,包括禁止在二〇二一年六月舉行紀念六四集會活動。儘管政府表示,包括移工在內的居民享有集會自由,但委員會仍然關切的是,有報告稱,警察拒絕允許非居民舉行集會。

根據《公約》第二十一條並參照委員會關於和平集會權利的第37號一般性意見(2020年),澳門應使所有關於和平集會的法律和做法完全符合《公約》的規定,並確保所施加的任何限制,包括根據第2/93/M號法律、《刑法典》和其他公共法律所施加的限制,符合《公約》所載的嚴格要求;審查第2/93/M 號法律第2條,澄清 「不容許目的在違反法律之集會及示威」的定義,以防止任何可能不適當限制集會自由權的任意解釋;確保所有人,不論其國籍或居留身份,都有集會自由的權利;制定和實施明確和公開的準則,確保執法人員在集會期間使用記錄設備,包括隨身攜帶的攝像機,符合國際隱私標準,不對參與集會產生寒蟬效應。

《工會法》對結社自由過度管制

委員會注意到中國澳門《基本法》第27條保障了組織和參加工會以及罷工的權利和自由,但對澳門仍缺乏本地立法表示關切。委員會還注意到,目前的草案未提及罷工權,而且似乎對行使結社自由權進行了過度管制,包括出於國家安全目的對加入國際勞工組織或參與國際活動的工會進行監測。

澳門應採取必要措施,在法律和實踐中保障結社自由權,包括罷工權的切實行使,這完全符合《公約》第二十二條的規定。澳門應避免採取任何可能限制行使結社自由的行動,並確保為包括工會和學生會在內的民間社會組織的活動提供安全和有利的環境,而不必擔心遭到報復。

嚴重關切立法會選管會DQ事件

委員會注意到政府對《公約》第二十五條(B)項的保留,並關注,澳門沒有表示打算實行普選,以確保所有人都有權在真正的選舉中投票和參選,而不受不合理的限制。委員會還對澳門維持其對《公約》第二十五條(B)項的保留的立場表示關切。

有選民在今屆立法會選舉「DQ」選票抗議民主派參選人遭DQ(資料圖片)

此外,委員會表示嚴重關切,二〇二一年七月,立法會選舉管理委員會取消了21名參選人的立法會選舉資格。委員會質疑當局使用了過於寬泛和模糊的標準,並證明有關人士參加紀念諾貝爾和平獎得主劉曉波和六四集會,以及關於澳門政治制度的模擬公投等活動而被取消資格。選管會還使用了警方在有關人士不知情的情況下被編制的監視記錄,委員會表示遺憾,同時關注二〇一七年,立法會議員蘇嘉豪因參加集會而被停職。

委員會認為,澳門應優先實行符合《公約》規定的普遍和平等的選舉,為過渡到基於普及和平等的選舉制度制定明確和全面的行動計劃和時間表,確保所有公民享有符合《公約》第二十五條規定的選舉權和被選舉權,同時考慮撤銷對《公約》第二十五條(B)項的保留;委員會敦促修訂關於《立法會選舉法》規定的立法議會候選人資格以及取消候選人資格的標準和程序,以使該法律符合《公約》規定,避免壓制不同政見人士。