英國城市規劃理論大師Peter Hall在回顧人類社會的城市規劃史時，總結「規劃不可能簡單地如科學研究所宣稱的那樣為一自我獨立的行動，事實上，就像其他所有的社會現象一樣，空間規劃也反映、表現出其所處時代的社會情境。」職是，我們期待作為技術官僚的「城市規劃法工作小組」可以推出超越澳門政治經濟現實限制的《城市規劃法》草案諮詢文本，是不切實際的。
但是，從2008年開始，四年多來特區政府從《對構建現代化與科學化的城市規劃體系的探索》開展高調諮詢，到《澳門城市規劃編制體系研究》、《澳門特區土地用途分類研究》、《澳門總體城市設計研究》等多項研究反覆討論、諮詢，以至可持續發展策略研究中心的《澳門城市概念性規劃綱要》，同樣涉及城市規劃體系的探討。既然政府草擬部門作了這樣充分的準備，社會不得不對終於出臺的《城市規劃法》草案寄予厚望。
社會各界普遍希望透過制訂《城市規劃法》，可以解決長期以來存在的澳門城市規劃程序隨意性的問題、土地利益輸送的爭議問題，從而約制土地批給、城市發展可能存在的貪腐空間。因此，《城市規劃法》的核心可說是一部城市規劃的程序法，即建立有效監督的城市規劃、土地利用的法定程序，限制當政者的隨意性，保障所有利害關係人參與決策的權利。那麼，我們問一個簡單的問題，假如這部《城市規劃法》依現時的草案構思實行，是否可以杜絕行政獨斷的現況呢？本文特別集中討論草案中設計的城市規劃程序制度，嘗試回答這個簡單的問題。
《城市規劃法》草案溯源
美國在二次戰後，上世紀五六十年代開始發展出一套理性規劃模式，雖然歷年來受到不同的挑戰，但仍然逐漸演變並推廣到全世界。在理性規劃模式下，理想的城市規劃編制程式，包含以下四步曲：編制、公眾參與/諮詢、審議/審批、以及核准/公佈，並賦予每一步驟的行動主體相應的法定責任，行動主體亦會充分行使其權利和義務，期望達致規劃的最佳結果。在受到各種規劃模式的挑戰後，現時較為成熟和進步的規劃制度，其程序重心和權力分配，從四步曲的兩端向中間集中，即從首尾以編制主體和核准主體所界定的藍圖式規劃為主的模式，轉向以公眾參與及審議過程的民主實踐為主的模式。這種比較進步的趨勢，也在2005年6月生效的香港《城市規劃》修訂條例，以及2008年1月開始生效的《中華人民共和國城鄉規劃法》體現出來。
澳門版的《城市規劃法》草案，基本參照廣東省城市發展研究中心《澳門城市規劃編制體系研究》所建議的框架，規劃程序各行動主體的角色是：規劃部門(編制)-> 政府跨部門委員會(提供意見)->公眾(諮詢)->城市規劃委員會(諮詢)->行政長官(核准/公佈)。正如本版同文曾言的分析，不難看出受到大陸地區城鄉規劃法的影響。至於「城市規劃委員會」，在《中華人民共和國城鄉規劃法》中並沒有提到這一機構及其相關職能，但大陸很多地方城市政府近年在規劃過程中增加了這一機構，很大程度上參考了香港的制度。因此，澳門《城市規劃法》草案中唯一在形式上不同的是，增加了一個部門：政府跨部門委員會，但這樣的設置是政府架構疊床架屋的慣習；現實情況中，政府部門推動城市規劃或任何其他工作，都可能需要跨部門合作及協調，以機動的工作會議即可解決的事偏要成立一個專門委員會。
舊酒新瓶：城市規劃委員會和公眾參與
形式上，澳門《城市規劃法》草案很像國內與香港制度的混合版。但如果我們仔細一點比較的話，會發現本質上的差異。同樣是「城市規劃委員會」，同樣由行政長官任命，但香港的「城市規劃委員會」是法定機構，具有接受申述、舉行聆訊以及審議規劃的權力，而澳門的「城市規劃委員會」則只是諮詢機構。在內地，法定意義上規劃是應由所在城市的「人民代表大會常務委員會」完成審議過程，但在澳門，立法會除了審議本次《城市規劃法》的立法工作外，往後所有的法定規劃、非法定規劃，都將被排除於外。澳門的「城市規劃委員會」即如澳門現存的很多諮詢機構，其成效如何，有目共睹，市民可以寄予希望嗎？
至於公眾參與及公開諮詢，香港同樣規範了明確的法定程序及權力，供市民提出申述、要求聆訊，以至進一步向獨立的上訴委員會提起上訴。澳門《城市規劃法》草案中沒有設立上訴委員會的機制，公眾參與及公開諮詢，一如現時多如牛毛的走過場諮詢程序，所有的意見，政府除了條列式整理彙總外，公共參與的法定權力又是如何呢？技術處理過程中，意見的取捨依據是甚麼呢？草案中沒法給出不一樣的答案。以小潭山超高樓和政制改革諮詢兩個爭議性的諮詢意見處理例子來看，同一個政府對意見採納、分類的標準可以南轅北轍，民意就如可以任意塗抹、裝扮的小姑娘，依政治需要塑造。
長達128頁的《城市規劃法》草案諮詢文本，看似內容豐富、論述周全，嚇倒一般民眾，實質對《城市規劃法》草案構思的介紹只有18頁，而核心的第三章城市規劃程序制度表述內容只有6頁左右。在這6頁內容中，雖表示該章對城市規劃的編制、檢討、修改、核准、公佈、公眾參與以及評估的程式作出了詳細規定，但在草案中呈現的各環節規範則詳略不均。詳細的如，已經細緻規範城市規劃編制應由至少五年經驗的城市規劃師協調，問題是，澳門根本未有城市規劃師的專業資格認證制度；簡略的如，城規會委員的委任標準、迴避制度等，都是含糊其詞。無論如何，「城市規劃委員會」是諮詢機構、公眾參與延續現時公開諮詢的模式，是明白寫在文本中，即花瓶的角色是已經編好了。
走筆至此，讀者當可發現，澳門《城市規劃法》草案中各行動主體的權力分配趨向，是與世界規劃潮流相違背的。世界各地的規劃體制，以至近年內地和香港社會和政府，都推動規劃程序的重心和權力分配，從規劃部門轉向鼓勵公眾參與及審議的模式。而澳門《城市規劃法》草案，則可見規劃部門從頭到尾的主導作用，權力穿透每個環節，而整個社會所能做的，就是提意見。同一套制度，同一群人，前司長涉及的貪污案仍在審理，賤價賣地所建的大潭山超級豪宅卻同時熱賣，地是前司長賣的，但原只可建5幢樓宇(其中只有3幢可建住宅)的限制取消，改為容許興建26幢豪宅，放寬毗鄰機場的地皮高度上限更由108米增至155米，是政府去年才做的決定，規劃部門做了甚麼？同一群人，回頭卻來畫一個個顏色美觀的餅，澳門人，你還會相信嗎？
