考考澳門人的記憶力，還記得目前仍然待產的《醫療事故法》，政府是甚麼時候宣佈優先制訂，甚麼時候開展諮詢討論工作？還記得政府第一次提出建設輕軌是甚麼時候，至今已經做了多少輪諮詢工作？有人還記得政府曾經高調展開諮詢，計劃製定本澳的《能源標籤計劃》、《公共照明守則》、《擁有動物法》、《頭盔規章》、《新計程車規章》等等等等，如今下落如何？
諮詢活動多如過江鯽
我們相信，別說一般市民，很可能政府發言人或甚至主管部門，都不一定答得上。但擺在眼前的事實是，澳門政府的諮詢活動越來越多，事無大小，似乎諮詢是施政過程中必須走過場的指定動作。政府過去進行的諮詢範圍，有些局限於業界或相關人士及團體，有些則會進行全民諮詢，諮詢期短則一兩個月，長則一兩年、三五年以至七八年……但標準如何？相信許多官員也說不出一個所以然來。
本文，將對特區十年的公共諮詢工作作一個粗略的爬梳，回顧諮詢工作的基本趨勢，檢視政府諮詢工作的標準如何？亦會追蹤一些特別的案例，以比對諮詢活動對施政品質的成效是否有正面作用。
由於資料取得的限制，對回歸前後澳門政府諮詢政治的回顧，主要依據電子剪報系統。作者嘗試對回歸前的諮詢活動以「諮詢」字眼作出搜尋時，竟然沒有出現一條有關新聞。在印象中，澳葡時代確實比較少見政策諮詢工作。因此，回歸後第一炮由梁氏顧問有限公司擬定的《澳門醫療保健制度研究諮詢文本》，會引起社會廣泛關注。以下的回顧即從特區成立開始。
就搜尋結果分析，澳門媒體出現「諮詢」的字眼從圖表可見，雖然有極少部分可能與諮詢活動無關，例如有報導提及旅遊諮詢處或政府工程諮詢標等，但絕大部分是有關本地諮詢活動的報導。從二０００年標題中出現一百一十八次「諮詢」 的字眼，增加到二００九年的六百五十五次，最高峰是二００八年的八百一十四次，以幾乎三年翻一番的速度增長。至於政府主動發放的諮詢活動消息，二０００年及二００一年皆只有一宗，跨越式增長點出現在二００六年之後，原因下文分解。
特區成立首年，由時任社會文化司司長崔世安以澳門幣五百五十萬委託梁氏顧問有限公司擬定的《澳門醫療保健制度研究諮詢文本》，成為了往後特區政府諮詢政治的開端。但是，該次諮詢本身可謂一石激起千重浪，諮詢文本在社會上引起廣泛的討論，當時社會輿論普遍質疑顧問費用和文本質素是否相稱。也就是說，政府付出價值不菲的成本，卻不一定能夠買到物有所值的研突報告。更精彩的是，當時的衛生當局高調公開駁斥報告內容，最後以政府撤換衛生局長收場。
往後幾年，吸取首次大規模諮詢引起的一連串負面批評的經驗，政府推出的諮詢活動變得十分保守。主要表現在幾方面：一、諮詢項目往往需要十分專業的技術、集中於業界意見，例如政府消息發佈的諮詢活動分別有：互聯網服務供應商牌照申請規定的諮詢、旅遊保險法例的諮詢、中小型企業融資計劃諮詢、民航業和物流業發展諮詢、規範博彩業信貸業務草案諮詢等；二、為避免群眾對顧問公司及費用的監督，各種諮詢、調研的顧問服務資料更為隱蔽，除非依法必須在政府公報刊登，不會高調、主動對外宣佈；三、即使號稱面對社會的諮詢，諮詢對象往往有一個依賴路徑，即傳統社團中的領導人，代表了社團本身以及社會大眾，因此出現了大量形似全民諮詢，實則只有社團領導人知悉的情形，待真正落實時社會才出現反彈。
二００六年，發生了歐文龍貪瀆案件，為回應政府管治危機，其中一個策略是擴大諮詢活動的質和量，尤其在數量方面。這種情況在工務運輸範疇特別明顯，歐文龍被捕後不足半年，二００七年五月，新任司長即批示成立「運輸工務範疇公關宣導小組」，透過系統及有序的公關推廣策略，使各項政策或措施可順利推行。自此，運輸工務範疇的諮詢消息佔據了媒體大量的版面，主要分兩大類，一類為社區/街區整治，例如「氹仔舊區優化計劃」、「路環優化計劃」、「青洲都市化整治計劃」、「荷蘭園區優化計劃方案」等；另一類則為全區性的總體方案或大型項目，例如輕軌計劃、城規體系、新城規劃等。由於運輸工務範疇擁有優勢的公關宣導以及龐大的顧問資源（實際費用則無從計算），近年的諮詢文本在形式上越做越美觀，提供多媒體文本，使媒體樂於採用，將諮詢的政策形成（policy-making）導向轉為政策推銷（policy-marketing）導向，諮詢文本從查找現有體制的不足，轉向理想未來的描述，以避免既有體制的反撲，減輕在位者的問責風險。作者預計，這種模式，將成為特區政府其他政策範疇的未來發展方向，從二００八年成立「行政法務範疇公關宣導小組」到二０一０年初推出的政府發言人制度，可視為這種施政邏輯的延伸。
各取所需的諮詢標準
我們所指的諮詢標準包括：一、甚麼政策/措施/項目需要諮詢？二、諮詢活動的程式如何、是否有系統的時間表？三、被諮詢者的知情權/參與權如何規範、如何處理諮詢過程中收到的意見？四、諮詢活動的法律效力如何？五、如何以及是否評估諮詢活動的成效？
雖然政府諮詢活動越來越多，但明顯地，並沒有一套統一的或法定的諮詢機制，用以規範政府的諮詢工作。應該諮詢而沒有諮詢的例子比比皆是，例如，二００九年底送交立法會待議的《預防及控制吸煙制度》法案，便有娛樂場所業界代表表示，該法案在草議及制訂時並無向將會受影響的業界及商號瞭解、諮詢或聽取業內意見，使業界缺乏表達意見及訴求的機會，令人遺憾（澳門日報，二００九年十二月十五日），隨後又有博彩業界發出同樣的疑問，而政府所宣稱，自二００五年開始已經醞釀、研究及諮詢該法案，那麼到底諮詢對像是誰、諮詢過程如何？政府制訂《海上客運》行政法規，但現時航運專營最主要經營者何超瓊對此表示詫異和愕然，直指政府在制訂法規過程中毫無諮詢 （市民日報，二００九年十月二十三日）；議員陳美儀促請政府澄清計程車保費加價，政府未公開徵詢意見，計程車司機直到購買保險時才知保費加三成（澳門日報，二００九年十一月二十七日）；立法議員區錦新向當局提出書面質詢，就特區政府公佈第83∕二００8號行政長官批示對松山周邊地段作出高度的限制，許可建築物之高度達九十米，明顯嚴重妨礙松山燈塔之景觀，質疑有關限高批示從未諮詢，且在沒有整體城市規劃基礎上制訂，實屬長官意志，閉門造車（華僑報，二００八年四月二十一日）；北區逾百名富寶花園住戶不滿未曾諮詢，疑站點設在正對著大廈門口，兩者距離不足四米，擔心收集系統影響居民健康（澳門日報，二００七年十二月二十七日）。
另外，像諮詢工作的時程，重大法案如《維護國家安全法》（基本法第廿三條）只有諮詢四十天，從二００八年十月二十二日啟動諮詢，在不足半年內立法完成並且生效（二００九年三月三日），主流媒體特此為文：特區政府的《維護國家安全法》諮詢工作的成效值得肯定和獲得稱許（澳門日報，二００八年十二月十八日），竟然比經營自駕車租賃方案的四十五天諮詢還短；重大工程如建設發展辦公室展開輕軌系統優化方案推介諮詢工作，公眾諮詢為期四十五天，完成後宣佈在二００八年中展開國際招標及施工，並預計可於二０一０年底竣工投入運作（市民日報，二００七年七月十九日），輕軌的具體進程有目共睹，但公眾是否記得，從二００三年方案宣佈二００六年全面通車到現在，政府宣佈了多少次通車時間表？但有更多的法案∕措施∕工程，在諮詢完成後即消聲匿跡，短則一兩年，長則八九年，無疾而終的有，突然現身的亦有，到底標準何在？
於是，包括建制內的各方力量，不斷發出質疑之聲，例如最近街總領導人即「委屈地」指出：現時政府的諮詢擺脫不了走過場、流於形式、諮詢面狹窄、重量不重質等問題，居民懷疑其意見會否被接納、考慮，部分參與諮詢的社團更有感被政府利用作「擋箭牌」，以推卸責任，應對社會批評。究竟相關部門有否認真對諮詢意見和建議作出審視分析、去蕪存菁，社會根本毫不知情。究竟各種意見、建議是否可行？不獲接納的原因又是甚麼？政府又從不作任何解釋。這種黑箱操作的模式，讓相關部門或官員有機會肆意草菅民意、甚至強姦民意，嚴重挫傷了居民參與公共事務和政治生活的積極性。
