一、引言 東望洋景觀危機
澳門歷史城區在2005年被列入世界文化遺產名錄，而東望洋燈塔是其中一部分。根據《第33/2001號行政長官公告》，《保護世界文化和自然遺產公約》在澳門適用，因此澳門政府有義務保護文化遺產。東望洋燈塔位於澳門半島的最高點，要保護的是關於燈塔的景觀，因此要控制周圍建築物的高度。
最早引起爭議是在2006年，由於政府對附近地段的建築物限高將阻礙了燈塔的景觀，因此時任議員區錦新在立法會提出書面質詢。在2007年，結合專家和民間力量民間團體「護塔連線」去信UNESCO控訴澳門政府的作為，並獲得回覆。最終UNESCO通過去信中國國家文物局要求當局關注，有關信件也轉到澳門政府。作為回應，澳門政府頒布了《第83/2008號行政長官批示》來限制周邊區域的建築限高。然而，在批示執行期間，仍有發展商建設超出批示範圍的高樓（81米），而且在去（2023）年獲批重新動工。本文將以東望洋景觀危機考察澳門政府在土地政策被哪些因素影響，以及所反映的澳門政治現況。
（圖一）批示限制了各區域的建築限高，該區是52.5米。
二、 政府與社會的相互制約過程
圍繞整個東望洋景觀危機的爭辯過程，主要發揮作用的行為體包括政府當局、議員、社會團體等，例如政府進行立法、批示；社會提出反對聲音；議員在立法會上提出相關問題。
在東望洋斜巷81米高樓項目中，待建成的高樓因為政府和社會之間的互動而拖了十多年，成為爛尾樓。在這段期間有議員的書面質詢、政府的解釋和立法。這些互動塑造了澳門的土地政策，也可以看出社會參與在一定情況下可影響政府政策，相反，政府也會有手段來實行政策。
在區錦新議員2006年的書面質詢中提到，政府在未向公眾諮詢下的情況下，廢除對景觀有保護意義的《外港新填海區都市規劃章程》。而時任土地工務運輸局局長只是敷衍回覆指，政府會按法律審批發展規劃，以符合長遠發展。要知道，當時未有法律規定限高，而政府也不會進行公眾諮詢，在此階段是對政府沒有制約的階段。澳門政府因而批准山腳地段的超高樓建成，最終建設中的中聯辦大廈引起了社會的注意。
在2007年，社會團體去信世遺中心，促使澳門政府頒布《第 83/2008 號行政長官批示》來限制周邊區域的建築限高。從2007年起，一切和文化遺產相關的土地利用問題都受到一定的社會制約。在2013年，政府制定了《文化遺產保護法》，當中第6條列明確保市民參與的原則。同年制定的《城市規劃法》也列明公眾參與的原則。按理說，政府在一切土地政策上都受到社會的制約，而政府的政策也應依法制定。
2016年政府容許高樓保留81米的高度，而區錦新議員再次提出書面質詢，問為何政府和發展商進行黑箱作業而非按法律程序，而且81米的建築高度違反《第 83/2008號行政長官批示》的52.5米限高。政府對此的回應是，建築物已建到81米，是客觀狀況，今後將會按法律規定建築物的高度。在2020年，關於其他地段的限高，運輸工務司司長回應指澳門地產商給予政府很大的壓力，這是澳門特色。在2023年，已建成81米高的東望洋斜巷高樓項目復工。在這個階段，政府雖然有立法，也作出過公眾諮詢。然而，政府公然破壞法律，寬容地處理問題，一切法律和原則只是走程序，政府的力量已蓋過公眾力量，還有利益集團在當中發揮不為人知的作用。
（圖二）高樓和燈塔（作者攝）
（圖三）高樓和燈塔（作者攝）
三、 法律和土地利用
如前所述，法律的內容規定了對文化遺產的保護、土地的使用規則、政府
和公眾的義務，按理說，法律是在發揮正面的作用。不可否認的是，澳門政府確實為文化遺產與土地的使用制定了不同的法律法規，使有法可依。《文化遺產法》第43條列明，任何城市規劃都應遵守該法的相關規定；發出涉及「澳門歷史城區」、被評定的不動產或緩衝區的正式街道准線圖或規劃條件圖，須事先取得文化局具約束力的意見。
但是當法律被錯誤解釋，就會有反面作用。例如，2022年謝誓宏議員就東望洋斜巷高樓項目復工提出的書面質詢中，文化局的回應是：根據《澳門特別行政區城市總體規劃（2020-2040）》第十二條第二款第（一）項，須尊重土地使用現況及既得的權利，即文化局的意見也變成了政府辯護的意見。在此原則下，就業權人提交有關的建築工程計劃，文化局與土地工務局將嚴格按照世界遺產委員會決議的意見（決議大意為：建議該樓宇的上部樓層採用通透及減少體量的設計，以降低其對景觀的影響）[1]進行相關審批工作，以推進恢復建築工程。由此可以看到法律規定的保護文化遺產義務，在世界遺產委員會的決議和尊重土地使用現況之下，被政府用來當作違反《第83/2008號行政長官批示》的理由。
事實上，政府曾依公眾參與的原則作出過公眾諮詢，而諮詢報告的內容也反映市民對於景觀視廊內建築限高的關注。但是，在當局實際執行時明顯忽略了諮詢結果，變相是一種只用來完成程序的諮詢。
四、 現行法律執行情況的影響
從這個案例可以看出，法律既有制約作用亦能被操縱。由2006年廢除的規劃章程造成的無約束狀態，到了出台限高批示、各類法律，從表面上看是一個完善的過程，但在實際操作上，政府有各種理由違反、解釋自己制定的法律。
首先，法律有待更新。限高批示在2008年頒布，至今已15年，但是新城填海區已完成，那麼未來該區未來的建築限高是多少？如果政府應對不了澳門緊張土地情況，但又同時兼顧不了文化遺產保護，那麼日後關於土地政策就會引起更多爭議，或是再出現類似東望洋斜巷高樓項目的問題。
再者，政府違法引起的不公平問題。同在限高批示下的區域，東望洋斜巷高樓可以超高，但是其他地段又被限制，有損土地的使用權利。
最後，政府法規的模糊，會引起更多不必要的賠償。由於限高引起的發展商損失，政府是須要補償的。根據報導，政府承諾向其中一個地段的發展商賠償，而在過往政府也在其他地方因文化遺產保護問題而要用置換土地來作為補償。現時新填海區未有限高的指示，那日後政府應如何確保不會因相同問題而賠償，而澳門又有多少金錢、土地可以用來補償發展商？
五、 社會的參與和土地利用
在東望洋景觀危機中，是因為社會團體自發去反對，通過自身的力量去
信UNESCO，促使政府頒布限高批示。因此，如果沒有社會的參與，政府就有很大的空間去為所欲為。公眾諮詢作為一種渠道，也是讓社會大眾參與到城市規劃、文物保護之中。事實證明，社會的參與能對政府政策起到作用，市民因而在保護文物上曾取得成功。但是澳門現今面臨很大的問題，市民的意見更常被忽視。在一項研究中，受訪者對於文物保護中社會參與的評價偏向負面，例如「當政策被決定後，市民才被通知」。結果就是市民在參與文化遺產保護中只有很小的權力。[2]
對於一個現代社會來說，社會的參與和政策制定是密不可分的。這些行為可以稱為政治參與，而政治民主有賴於政治參與。政治的現代化也和社會能否參與到政治中有關。[3]回到東望洋景觀危機，社會參與改變了政府政策，議員作為利益代表，也提出了政府的問題。而近年政府卻走向衰退。這一個案例反映了澳門的政治現狀，其背後不只是土地利用問題，而是更多方面的問題。
六、 利益集團和土地利用
雖然現在沒有實際證據證明東望洋斜巷高樓項目中存在貪污問題，但正如區錦新議員問及政府和發展商是否存在黑箱作業，而運輸工務司司長也提到地產商給予政府很大壓力。
土地的利用價值大，但在澳門卻十分稀缺。同時，澳門回歸後的數單大貪污案都是和土地有關，因此必須考慮到土地政策中的利益集團因素。在疊石塘山超高樓項目中，被查出欺詐、官員貪污問題。同樣在益隆炮竹廠換地問題上也被查出貪污問題。因此對東望洋斜巷高樓項目作出以上猜測是很合理的。
七、 政府在土地利用的制約
從這個案例上，最直觀的制約當然是文化遺產保護，在澳門，文物保護是重要的事情，而政府也有義務保護文物。在澳門的城市規劃要同時符合文物保護的原則，但實際上仍有其他因素在影響澳門的土地政策。
第一是法律。任何人都應該守法，而現代社會的政府更應守法來突顯其合法性。從這個案例可以看到，法律是一種規範，它是土地政策內容的一個指引。在任何行為上都要符合法律，因此現代政府在土地政策上也受法律規範。
第二是社會制約，政治參與給予民眾影響政府政策的機會，因此政府被社會上的聲音制約。另外，政府也應考慮民眾的態度、利益，而非一意孤行，政府的合法性來源之一是正義性，也就是要政策要符合公共利益。
第三是利益集團，土地涉及的利益多，包括發展商、官員、部門利益，如果任何一方的權勢更大，政策很可能偏向那一方。即使有法律、程序，土地政策也會因為利益集團而改變。
前兩個因素看似是必然的，但其實從東望洋景觀危機來看，澳門政府正在破壞它們。法治、政治參與都是政治現代化的東西，但是政治現代化不是必然存在，而是靠政府、社會的共同利益。從第三個因素來看，政府要面對的是利益集團，甚至政府某些部分都有利益勾結。因此在這裡可以提問：如何在土地的複雜的利益之下，又做到符合公眾意見？這個問題甚至可以是針對政府各方面的問題，而土地問題只是其中的一方面。
八、 對澳門未來的建議
從政治的角度來看，肯定是要建構現代化的政治體系。澳門需要解決的是趨向不透明的政治、正在衰退的政治參與度。
首先是官員問責制，澳門近年的貪污案都和土地方面的官員有關，如果一直不解決這個問題，那黑箱作業就會持續發展。正因現在澳門對於官員的限制很小，他們做出的決策根本不用考慮後果。其次是政治參與的問題，群眾要參與到決策之中，而政府也要接納意見，這樣至少政策是符合公眾期望的。在政府和社會互動之中，不同層次的政策執行應該是有連繫的，例如文化遺產的公眾諮詢和城市規劃立法之間的連繫。[4]澳門政府要做的應該是符合公共利益，聽取市民的意見，最終建立完善的土地政策。當然，核心前提是在於如何建立一個民主的政府。
從法律的角度看，是否可以建立一套兼備文化遺產保護和發展土地的法律？1968年，紐約市通過《地標保護法》（Landmarks Preservation Law），提出了TDR （土地發展權轉移制度），旨在保護有歷史文化意義的建築或區域，限制對這些建築或地區進行開發，並同意將其開發權進行流轉，以保障該區域內土地所有權人的權利。[5]也就是說，因為文化遺產造成的開發限制，政府在附近區域再給予開發權。對於東望洋景觀危機而造成的開發限制，也應該有類似的、合適的做法。
對於利益集團的因素，如果政府有強大的政治能力、法律體系，或者能做到利益協調，相信政府在土地問題上才有更好的解決方式。
九、 總結
在本文的討論案例中，案例分成三個階段，分別是沒有監管、社會參與和法律並行、政府破壞法律。從中我們可以看到有社會參與的階段，政府受到的約束最大，但同時是符合公眾意願的，也是最符合現代政治的。只從土地問題反映了一個政府的效果，視野或許過於窄小，但也是一個參考因素。回到土地問題上，政府作出的決策應該是要符合公共利益的，要符合公共利益就要求一個現代化的民主政府，加上完善的法律保障，而非流於形式或直接忽視。
本文也討論了土地政策上的一些制約因素，分別是政治參與和法律，如果在適當地執行，這兩個因素將發揮面的作用，使政府的政策更符合公眾意願。但是要考慮利益集團的因素，包括發展商或官員等，因為其權勢之大，他們的影響力很大，會塑造有利於自身的政策。因此，要發揮前兩因素的正面作用，並且限制利益集團，還是要回到建立現代化政治的問題上。
從東望洋景觀危機，我們看到的是政府在土地問題上受到的制約，也看到政府如何打破制約，其反映可能的是一種政治現實。土地問題一直是民眾關心的議題，如果它沒有被正確的實行，帶來的可能是民眾的反抗、不信任，損害了民眾和政府的關係。要如何平衡公共利益，正是要解答的問題。
參考資料
[1] UNESCO. (2021). 44 COM 7B.141. https://whc.unesco.org/en/soc/4190/
[2] Zhaoyu Chen & Penny Yim King Wan (2023) Interdependence between community participation and sustainable livelihood development: community perspectives on heritage conservation in Macao, Journal of Heritage Tourism, 18:1, 1-17
[3] 楊光斌，《政治學導論》，中國人民大學出版社，北京，第239頁、第249頁。
[4] Yongcheng Wang, Keita Yamaguchi, Yiik Diew Wong,The multivalent nexus of redevelopment and heritage conservation: A mixed-methods study of the site-level public consultation of urban development in Macao, Land Use Policy, Volume 99,2020,105006, ISSN 0264-8377
[5] 邵波、錢昇華，美國歷史文化遺產保護的土地發展權轉移制度及對我國的啓示[J]，中國文物科學研究，2019,(03):39-47
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