六國飯店地段 （資料相片）
土地工務運輸局日前公示新一批規劃條件圖草案，當中涉及一棟屬「澳門歷史城區」中「亞婆井前地」被評定建築群的樓宇。[1]文化局在該草案的建築條件中建議，該樓宇須保留建築物立面及屋頂特徵，並無要求保留整棟樓宇。換言之，該棟被列入「世界文化遺產」名錄的建築物的內部可以完全拆卸重建。
僅保留建築物外部立面，而容許進行內部拆建改造的做法普遍被稱為「立面主義」(facadism)，在建築保護學界內本已頗具爭議，但在本澳卻廣為使用。過去多個被評定為文物的「建築群」，包括新馬路[2]及望德堂坊[3]，均有建築獲容許以保留立面的方式重建。獲評定為文物並不意味該建築必然可以完整保留。
本文無意從建築學的角度評論立面主義的處理方式能否足夠保護文物建築的文化價值，本文希望探討的是，容許局部重建被評定不動產的做法是否合乎《文化遺產保護法》。
區別處理文物建築
根據第11/2013號法律《文化遺產保護法》第五條，俗稱為文物建築的「被評定的不動產」可分為「紀念物」、「具建築藝術價值的樓宇」、「建築群」及「場所」四類。根據文化局在2018年發表的《澳門歷史城區保護及管理計劃諮詢文本》（下稱：諮詢文本），當局可對城區內四類的被評定不動產訂定不同的建築限制條件：[4]
- 紀念物：須完整保留不動產；
- 具建築藝術價值的樓宇：須完整保留不動產，但在不貶損該建築物的價值的情況下，經文化局發出意見，可作內部的局部更改；
- 建築群：原則上樓宇均須保留全部的沿街立面，但在不降低建築群價值的情況下，經文化局發出意見，可作局部更改；
- 場所：保留範圍內倘有的與場所有密切關聯的歷史或特色建構築物。
由此可見，不同類別文物的建築限制一層比一層寛鬆。相比起具建築藝術價值的樓宇，建築群的樓宇不須完整保留，更改亦不限內部，考慮的基準並非該棟特定樓宇，而是整體建築群的價值。場所更毋須保留其內所有不動產，而只限於與場所有密切關聯的建築。
《諮詢文本》所述的取向正反映文化局現時的實際做法。被評定的不動產並非劃一受同等保護，而是按其類別及性質區別處理。
《文化遺產保護法》第三十二條
然而，《文化遺產保護法》的規定似乎與上述區別處理的做法有所衝突。第三十二條（禁止拆除不動產）規定：
「一、禁止拆除被評定或待評定的不動產。
二、拆除具建築藝術價值的樓宇或屬組成建築群、場所的不動產，由行政長官經聽取文化局具強制性及約束力的意見和諮詢文化遺產委員會後，以批示核准。
三、上款所指拆除的許可，其必要前提是存在倒塌風險或具體出現較保護被評定的不動產更優先的法益，但在任一情況下，均須顯示以其他方式保護或遷移該被評定的不動產屬不可行和不合理。
〔⋯⋯〕」
第一款明確規定禁止拆除所有文物建築。第二及三款雖訂明在特殊情況下可拆除紀念物以外的其餘三類文物建築，但此權力的行使須受制於極為嚴謹的程序及法定條件。除此以外，並無任何條文授權當局對不同類別的文物採取更寬鬆的保護措施。
阿婆井一帶有不少具特色建築物。（資料相片）
我們以亞婆井前地的建築為例。該建築屬被評定的建築群，一般不可拆除。第二款的程序條件亦不符合，立面主義的做法是由文化局在規劃條件圖中訂定，將交由城市規劃委員會通過，再由土地工務運輸局局長核准，當中並無諮詢文化遺產委員會，亦無行政長官批示。無論如何，立面主義作為文化局的通行做法，並不可能滿足第三款所指的必要前提。
立面主義是否屬拆除文物
餘下的問題是，立面主義的處理方法是否屬於第三十二條所指的拆除不動產，抑或只屬局部的改建。
《文化遺產保護法》本身並無列明「拆除」(demolição) 的定義，但我們可參考當時生效的八月二十一日第79/85/M號法令《都市建築總章程》的相類規定來了解立法者的意圖。該章程第二條第二款將「拆卸」(demolição) 工程定義為「拆毀現有建築物的部分或全部的工程」，已通過但未生效的第14/2021號法律《都市建築法律制度》第二條亦有類似定義。
至於「更改」(modificação)，《都市建築總章程》的規定較模糊，僅將其定義為「以任何方式將已完成之建築物的原有計劃加以更改的工程」。《都市建築法律制度》則明確指明不包括「對建築結構進行大面積或全面更改」。
從立面主義的經典案例「六國飯店」可見，僅須保留立面的規定容許發展商完全拆卸屋頂及內部全部結構，僅餘支架支撐臨街立面牆，明顯至少屬於部分拆毀。即使立即重建新的內部結構，亦必會經過拆除舊有結構一步，至少屬「對建築結構進行大面積更改」，因而並非只是更改工程。
因此，立面主義容許拆除內部的做法必然屬拆除被評定的不動產，為第三十二條所禁止。
議事亭前地 （資料相片）
結論及後語
如果上述的分析正確，不僅亞婆井前地的項目，自2014年《文化遺產保護法》生效日起，文化局長期對建築群等文物採取僅保留立面的區別處理做法，均有不合法的風險。若然當局有其他更有力的法律理據，認為立面主義不會牴觸第三十二條的清晰條文，應向公眾解釋，以釋疑慮。
無論如何，《文化遺產保護法》生效近八年，《澳門歷史城區保護及管理計劃》仍未制訂，文物的建築條件仍散見於不同規劃條件圖，而無清晰的法規指引，此情況極不理想，當局理應向社會交代進度及盡快立法。
[1] 「2018A082 亞婆井前地7號及9號 – 澳門」規劃條件圖草案。
[2] CM001-亞美打利庇盧大馬路（新馬路）/ 議事亭前地 / 板樟堂前地。規劃條件圖例子包括「90A172 亞美打利庇盧大馬路447號 – 澳門」、「2021A017 亞美打利庇盧大馬路219號 – 澳門」。
[3] CM002-望德堂坊。規劃條件圖例子包括「2013A066 聖味基街30號 – 澳門」。
[4] 第110-116頁。
作者簡介
作者為法律學生，學術興趣為憲法及行政法。
(來論照登 文章僅代表來稿人立場)
