來論戀愛電影館被休息事件簿
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【讀者來論】細節決定成敗:關於戀愛電影館公開招標文件的閱讀理解

來論戀愛電影館被休息事件簿

文:OSCAR(藝術行政人員)

時間:2020年06月25日 18:18

攝影:Akimoto Chan

戀愛電影館新營運判給結果公佈後,朋友圈中紛紛表示可惜,媒體及電影業界均希望得知現在中標公司的相關資料及未來的營運方向等,因為中標公司在澳門極小的電影文化圈中並沒太多人認識,面對近年澳門重要的文化基地的改動,社會希望有更多資料也是相當合理的,文化局亦煞有介事在6月19日召開記招,可惜的是記招上對所有疑問都甚少回應,只是強調是以公平、公正、公開及透明原則,嚴謹及按既定法律程序進行招標,強調當局會持續監督,亦會不定期抽查中標公司有否按當局的規定營運,若中標公司的營運不符當局要求,將會按照承投規則進行處罰。(註1)
之後事件亦有另一大粒花生:6月20日Macau Business 報道指記者無法以文化局提供的聯繫方法聯絡中標公司,而當聯絡上時公司職員卻回覆說負責人正在出席康城影展,然而記者查證今屆康城影展其實已因疫情而取消了,改在網上進行(註2)。

假若是次戀愛電影館的轉換營運方是對澳門文化界的一個損失,作為文化界需要面對的是政府的文化政策與業內理想之間存在一定落差,以這個事件為例是否可以探究出到底這是一個怎樣的落差?好奇之下打開是次標書嘗試理解可能導致此結果的一些原因。

1. 評分標準的客觀與主觀性:百分比的改變使價格成決定性因素

標書的評分在項目的百分比與評分準則中也有具體列明,包括:

A,標格40% (得分=最低價格/投標價格X40);

B,三年營運方案及首12個月營運計劃的完善程度40%(按所提供的資料分4個範疇,每個範疇各10分作評分,包括:詳盡及完善程度,可行性及合理性,多元性、質量及創新性和符合本地電影行業之實際情況及需要之程度、達至本次招標之營運目標的程度、對本地電影行業之促進作用之程度);

C,投標者/公司及擬任營運總監經驗14%,分3部份計分:1.以投標者/公司過去在澳門經營或營運電影院經驗計分,(最高6分,曾經營1年得2分)、2.擬任營運總監過去曾任與電影相關的開放設施或場所的營運總監或顧問計分(最高4分,按相應經驗年數計分)和3.擬任營運總監過往曾統籌的影展經驗(最高4分,按相應經驗次數計分);

D,擬任顧問經驗6%(以擬任顧問過去相關活動經驗計分)(註3);

以上4點項目的評分標準中,「價格」(A佔40%)和「營運總監經驗」(C佔14%)此兩項目已有客觀的評分標準,即只以標書內容的數字來評分,總比例佔54%,當中價格項目以價低者獲最滿分計算,其他投標者在此項目的得分是以與最低價格掛鈎按比例計算,因此,如果在投標者中出現大比例的投標差額(如炫昌為最低價格),其他投標者在這項目所得分數便會以大比數拉開,而現在的事實是炫昌以低於其他投標者四至六成的投標金額(1524萬),在這40分中與其他投標者拉開了最少16至24分的差距,雖然標書非列明「價低者得」,但實際計分方法仍會造成相似的效果。

另外兩個評分項目(B佔40%和D佔6%)則以局方評審的主觀角度為準則,不似之前兩點以標書內容中的數字作計算。個人疑惑的是局方有否安排投標公司向評審Pitching(計劃介紹會議),以推介標書上的活動內容?以文化活動演藝發展廳的「跨年度活動計劃」為例,「三年計劃」最高的活動資助為八十萬,申請單位也要向局方作計劃解釋會議,以供評審與申請方進一步就計劃的細節了解更多和直接對話;而這模式在表演藝術範疇的資助申請中也是經常發生的,澳門藝術節和城市藝穗節的節目招募上也有這樣的安排,讓申請團體就節目內容與評審會面。本來在是次電影館《招標方案》中的點12也有列出「公開開標會議」,但只是關於標書文件的齊備及是否合符要求,而點13列明文化局可就文件的內容要求投標者作解釋並以附加文件方式提交,而非直接會面對話。

在數十萬的活動資助或演出節目的招募中都有的細節商討會議,但在過千萬元的營運投標中卻沒有,筆者有點疑惑為何會有這樣的偏差?這意味著什麼?

再對比2016年戀愛電影館的營運服務招標,評分標準大概與2020年相同, 但當中的客觀性評分,即「價格」評分只佔35%,其餘的65%為三年營運方案及首年年度營運計劃的完善程度和投標者擬任電影館營運總監和顧問的相關經驗,均屬評審的主觀評分範圍,2016年並沒有為「擬任營運總監」的評分作規範準則,另就三年營運方案及首年年度營運計劃的評分上,2016年也沒有為分數的範疇和分配作解釋。

由此可見,局方這次的確看似著重了評分標準的公開和透明性,但亦減少了評審主觀評分的影響力,同時又加大了可量化及客觀評分的比重(比起上次標書多了19%),這也是為何一份價格夠低的標書,就幾乎有著決定性的影響,也因此會讓人有「價低者得」的感覺。

2. 沒要求節目豐富,符合最低要求即可

標書上列明了各項營運服務細則,包括地點(除原場館還新增了戀愛巷9號)和 開放時間等,以及營運方需要提供的服務內容,包括:公開放映活動、舉辦影展活動、展覽活動、與電影相關活動,以及放映廳場地租借方面和管理電影資料室等等(註4),標書中亦詳細列明了對營運方的服務要求。然而當中最為重要的,是有關舉辦活動數量的各種「至少」的最低要求,2020年的標書上明文指出電影館需要「每月至少放映48場」,「每月至少於晚上七時至十一時期間進行48小時放映」,「每年至少舉辦五個影展(當中包括最少一個文化局指定主題及內容的影展,最少一個本地作品佔70%的本地影展和最少一個國際影展)」, 「每月至少一個電影相關的主題活動」等,投標單位其實只須在方案上列出這些「至少」的數目,就已經達標。

但文化局所要求的這個活動量,與現時戀愛電影館的營運方「拍板」這三年來的實質營運卻是相差甚遠,以影展數目來計算,這三年內「拍板」平均一年做了九個影展(但原來在2016年的招標文件中,文化局只要求每年至少兩個影展,包括至少一個本地影展和一個外地影展,而影展中要求放映的影片數目也比2020年招標要少),而今年的標書只要求五個,所以局方的意思是變相支持和鼓勵電影館減少活動量嗎?從局方在標書中所列出的這些最低要求,可見其對未來三年的電影館營運並沒有更高的文化願景,對接任者的要求是不升反降,起碼沒有要求接任者做得比現在的營運者好。

要知道藝術文化管理除了一般商業運作外,更著重的是營運者的創意思維、文化觸覺和藝術創新。如果這是一道測驗題,在著重客觀性的評分中,那麼非客觀的藝術質量應如何反映?本來應可在節目計劃的豐富程度及創意展示上能看到,但這次標書的「最低要求」設定卻直接與間接消滅了這個可能性。 試想想若之前的中標者「拍板」真的只按標書上文化局所要求的活動數量來營運(2016年標書只要求一年兩個影展),那麼過去三年電影館的經營將大為失色。當然,不能說活動量多就是活動的質量好,而活動的數量和格局也與價格有直接關係, 以影展為例,國際影展與本地影展的預算存有根本差距,這點在標書的罰則也可看到(註5) 。

再者創新及豐富並不是這次標書的加分題,即做得多和做得好不但沒有用,反而會因預算增高而使投標價目增大,繼而影響標書得分,這好像是拿石頭砸自己的腳。其實若文化局真想限制營運經費,不想接任的營運者做太多活動而花費太多,那麼大可以在標書中設定「上限」,其實很多文化局的標書也有上限設定,而且文化局本身在製定計劃時也一定有自己的預算,而「上限」的設定使投標者能對營運作出更有針對性和富彈性安排,這對競標者也是一項考驗,同時也比較公平,但這項標書卻沒有此設定和任何相關說明。

3. 「不合理低價」的存疑 和 判給與否之規定

公眾對戀愛電影館的營運金額有很大的議論,文化界在說千五萬的投標金額是否過低?但公眾也同時質疑千五萬都不算少了,是否太過「大花」?而事實上非業內人仕對於電影館的營運及活動開支大概也很難作出一個準確的評估。 參考之前文化局的批給,2017-2020的營運批給金額約為二千五百萬元,而是次標書中與之前不同的是增加了一個場地,這次營運方還要就新增的戀愛巷9號的展覽空間提供日常運作及舉辦展覽,但現在的中標金額竟還要比之前營運費用減少了約一千萬元(達40%)!即現在的中標公司不只減少4成的預算,還願意提供多一個場館的服務,這樣「大件夾扺食」的生意是可能和合理的嗎?到底這盤數是怎樣計算出來的?當中的細節和內容又是怎樣?

參考文化局其他大型節慶之預算,文化局辦僅一天的澳門國際幻彩大巡遊預算(1800萬)(註6)就已高於現有標書的三年營運預算。犧牲過去三年電影館的文化深耕和亮眼的經營成績,難道就為了省錢?怎麼可能?!

一般政府在公開招標中也有為標書的判給與否制定明確指引,在2020戀愛電影館的《招標方案》點15判給以及不判給權之保留中有列明以下六點:

1) 判給實體根據各投標書內之資料、本《招標方案》所訂的判給標準及所佔之比重,以及整體評分最高者的準則而作判給;

2) 倘出現同分數,則依價格得分較高者而作判給。若再出現同分數,則依次按三年營運方案及首12個月營運計劃的完善程度、投標者/公司及擬任營運總監經驗及擬任顧問經驗的得分較高者而作判給;

3) 倘被評最優之投標書的最終評分低於五十分、懷疑投標者/公司之間出現串通、所有投標書在質量上或其他原因不符合要求時,判給實體可決定不作提供服務判給;

4) 如果全部投標書或最理想之投標書所建議之價格均遠高於預算的價格,判給實體可作出不判給的決定;

5) 倘預算撥款情況不理想,判給實體可作出部分判給、不判給或宣告撤銷是次公開招標的決定;

6) 判給實體有權基於公共利益而不作提供服務判給。

從標書的判給與否之規定中,價低者其實有著相對優勢。

1. 從15.4 可見,局方可能有為此服務定立預算而沒有將此制定為標書的可見規定(如「上限」的設定),且在所有標書也遠高於這預算價格時,可作出不判給決定。

2. 從15.2可見,價格在這標書中非但佔分比重屬最高外,在同分情況下的順勢判給也是首要考慮之點。

3. 從15.3可見,在評分標準已明確可見,即按上述所說客觀評分已佔54%,只要投標者是最低價的情況且具有符合評分準則的擬任營運總監,根本不會存在最低評分低於50分的情況出現。

比較文化局內其他同屬藝術創意製作及服務類型的標書,以「為2019澳門國際幻彩大巡遊」提供構思、統籌、製作及執行活動服務的招標方案」(註7)為例,發現標書中有明確設定投標價格上限為1140萬。

而在評分標準中分為五項評分,包括:1.價格(佔25%)、2.大巡遊的構思設計及執行編排(佔30%)、3.舞台、嘉賓席、傳媒區、燈光、影像播方及音響系統(佔25%)、4.公司對統籌及/或執行大巡遊經驗(佔15%)和 5.投標書介紹(佔5%)。

此標書雖沒有提供各項目的評分規範,但在判給規則中,卻有訂立關於價格最低者的不判給條文,在14.2中列出:「判給實體得在符合公共利益之情況下,保留權利不判給予投標價格最低者,但可根據評標標準及其所佔比重而判給多在製作質量、演出者級數、設備器材質量等方面提供較為好的或級數較高的投標者/公司,並保留不作出判給或只作出部分判給之權利」,所以局方其實是可以就不同的標書和服務、為實際需要而訂立、更能保障質量的價格條件和評分條件的,然而這次有關戀愛電影館公開招標文件中雖然沒有訂明「價低者得」,但也沒有訂立任何可以避免低價競爭者作出惡性競爭而影響質素的規定。

4. 在合法合情合理之外,如何防止「異常低價」?

其實,在2019年6月財政局公布的澳門特別行政區《公共採購法》公開諮詢總結報告中是有為保障質量而防止「異常低價」的開標指引的,其中特別指出:

現行的採購法律制度由多部法規組成,其核心部分主要在上世紀八十年代中制訂,實施至今已超過三十四年。時至今日相關法規需要與時並進。報告中有列出公眾對判給準則的建議,如在評分準則中加入『合格線』,即最低質量標準,不能祇靠總分最高而作出判給,因為緃使總分最高,但關鍵的評分項目,如質量不合格者就不應獲得判給,才能確保公帑用得其所。而對於如何防止異常低價的情況,也有意見建議價金差額低於百分之十的投標價不予考慮。當中公共部門也表示,在編製計劃或研究採購項目方面,投標人提交投標書所載的金額可相差達兩倍或以上,其原因包括公司架構、對提供服務的競爭意願。解決投標價差額大的方法可用評審投標書的準則,通過平均價格等方法,得以鼓勵競爭。而在相關分析與回應中也表示異常低價獲得中標的現象時有發生,對採購方而言,超低價格通常以犧牲品質為代價,低採購成本還可能帶來後期的高維護成本,得不償失;對供應商而言,『劣勝優汰』的局面擾亂了市場機制,同樣不利於行業發展。(註8)

雖然這報告並沒有法律約束力,而局方亦一再強調這次開標的公平、公開並按著法律規則與程序辦事,但此次的電影館標書中也未有為避免上述情況作出規範,未能符合《公共採購法》的報告建議,而且真的出現了令公眾質疑的「異常低價」和「劣勝優汰」的情況。

在行政與藝術之間,可以有更多想像嗎?

即使不去計算表演節慶活動與電影放映形式的差異,及官辦活動因各種行政程序的規範,使行政成本一般較民營活動高這些因素,三年兩千五百萬與一天一千八百萬的差距也屬巨大。由此可見,行政當局在分配預算或考慮項目重要性的時候,一些大張旗鼓、容易搏得眼球及觀眾人數等的大型節慶活動似乎能獲分配更多資源,遠較成效並不那麼容易量化、需要深耕的文化項目有優勢。

回顧現時戀愛電影館的三年營運,一個僅有六十座席放映廳的戀愛電影館,放映超過1500場,放映電影超過600齣,入場觀賞的觀眾有6萬名,還未計算工作坊、講座等的參與人數,以同一預算超額數倍完成的內容作佐證,更有不少外地影人也同聲讚賞的營運水平與港台藝術影院並駕齊驅的成績(註9),但即使如此,還是敵不過所謂「在商言商、價格優先」的狀況,局方在制定標書時並沒有隨著營運發展及時代變化作出整體調整,也沒有履行對已有文化成果作出任何保障的權力。現在的做法像是向新任營運單位發出一個重要訊息:就是不用多想——「多勞沒有可能多得」,一切只在乎營運數字,不在乎成效。那麼,營運文化場地中最重要的、藝文界一直提及的本地「文化價值」,又如何從標書中體現? 當局又如何透過奬勵或懲處的方式,鼓勵營運單位繼續在推動文化上作出超越,而不是成為連營運方向都講不出或不能透露更多的機構?

文化局管理的空置藝文空間近年越來越多,未來類似的招標機會仍可能會有的。在宏觀文化政策藍圖的缺失下,行政當局在文化範疇所下的每一個重大決定,本身就是文化政策的一部分。從戀愛電影館的事件可以看到,一張標書足以扭轉、甚至摧毁整個文化生態環境,因此還望有關當局在制定標書上能更多地將藝文發展的宏觀因素化成具執行力的行政語言,為文化理念的執行好好把關。

(來論照登,僅代表投稿人立場)

(註1) 戀愛電影館營運判給 炫昌娛樂千五萬中標 業界促公開評標內容 文化局「十問九唔應」https://bit.ly/3i0bO2v

(註2) Macau Business報導 https://bit.ly/2B8v11m

(註3) 詳見第0001/DPICC-DPD-P/2020號公開招標《招標方案》https://bit.ly/2Zepnmy

(註4) 詳見第0001/DPICC-DPD-P/2020號公開招標《承投規則》https://bit.ly/2Zepnmy

(註5) 第000/DPICC-DPD-P/2020號公開招標《承投規則》點12:有關罰則條款,如判給者沒有提供服務基本數時,一個本地電影之影展扣減獲判給金額的 2%,一個國際性影展扣減獲判給金額的 3%。

(註6) 2019年11月15日澳門日報報導https://bit.ly/31jGOEH

(註7) 詳見第0002/DDAE-DAR/2019號公開招標《招標方案》https://bit.ly/2ZbenpV

(註8)《公共採購法》公開諮詢的總結報告( P1,45-48) https://bit.ly/2Z9lPSs
(註9)  戀愛・電影館不止是戲院──專訪戀愛・電影館 https://bit.ly/2A15xSX