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非澳門居民的集會權及示威權:外地學說的視野

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文:LU

時間:2021年03月2日 11:11

位於新口岸的治安警察局。

治安警察局近日回應有緬甸籍外僱擬舉行集會聲援緬甸前國務資政昂山素姬時聲稱,非澳門居民不具集會權及示威權,引起社會爭議。對於非居民可享有何種基本權利,本澳的司法見解和學說似乎未有深入討論。本文嘗試以國際法及與澳門基本法行文相似的香港基本法為切入點,分析保安當局排除非居民集會的理由是否合理。先旨聲明,外地法院及機構的司法見解並非澳門法律淵源的一部分,但基於本澳基本法及基本權利制度一定程度上參照香港或國際法的做法,這些見解相信亦極具參考價值。

保安當局的理據大致可分為兩個層面:在本地法律的層面,保安當局認為第2/93/M號法律《集會權及示威權》第一條僅稱「澳門居民享有示威權」,沒有賦予非居民同等權利,因此非居民舉行集會是不受該法律的保障;在基本法的層面,保安當局認為即使第43條規定「在澳門特別行政區境內的澳門居民以外的其他人,依法享有本章規定的澳門居民的權利和自由」,但此權利並非絕對,而是必須「依照法律」享有,法律因此可對相關權利的範圍作出界定和限制。當第2/93/M號法律訂明只有澳門居民才享有集會權及示威權,外僱便不得憑藉第43條而享有第27條所規定的集會及示威自由。

基本法第43條保障非居民的權利 非居民的集會權不應受質疑

我們先從基本法的層面分析。保安當局的理據驟眼看來有其道理,但不免面臨一個困難。若然非居民的權利是完全取決於本地法律的規定,基本法又何需刻意訂明非居民亦可享有某些澳門居民享有的權利。正如香港終審法院在Ghulam Rbani v Secretary for Justice[1]一案,解讀與澳門基本法第43條相類的香港基本法第41條時指出,「依法享有」一詞不可能是指立法機關可隨其意願通過法律剝奪非居民的權利,否則第41條的保障就不會寫入基本法。法院強調,第41條的目的是在憲制層面為非居民的權利提供保障。由此可見,當局不可以單純因為本地法律排除非居民擁有某項權利,就漠視基本法第43條的規定。

保安司司長黃少澤舉例指,基本法同樣有保障澳門居民選擇職業的自由及享受社會福利的權利,但非居民在這方面就受到法律極大的限制,證明澳門居民與非居民的權利並非同等。此論點難言錯誤。若然第43條不代表本地法律可肆意限制非居民的權利,但在某些方面居民與非居民的權利的確有別時,關鍵就是如何為非居民的權利定界線。香港上訴法庭在Fok Chun Wa v Hospital Authority[2] 一案指出,斷定非居民權利的範圍須視乎權利的背景(context)。法庭舉例,非居民免受任意拘捕的權利就不能由本地法律任意剝奪,但亦不代表非居民可享有與居民同等的選擇職業的自由和社會福利的權利。故此,非居民可否享受集會權及示威權,亦必須取決於該權利的性質和背景。

就黃司長和香港上訴法庭所舉的兩個例子,顯然選擇職業和社會福利的權利關係到如何分配有限的就業機會和財政資源,在此方面政府或法律優先滿足本地人的需要是無可厚非。然而賦予非居民集會權及示威權,並不見得會減損本地人的權利和福祉。故此就集會權的性質而言,並無理據對居民和非居民作出區分。

同時,在考慮集會權及示威權的背景時,應予考慮的是根據基本法第40條在澳門適用的《公民權利和政治權利國際公約》的效力。在解讀公約方面具有權威的聯合國人權事務委員會在《關於和平集會權的第37號一般性意見》中指出,「人人享有和平集會權:公民和非公民一樣享有。例如,這項權利可以由外國人、移民(有證件或無證件)、尋求庇護者、難民和無國籍人行使」[3]。《公民權利和政治權利國際公約》可以直接引用,按照此一解讀,特區政府具有國際法義務給予非居民和平集會的權利。

綜上所述,在基本法層面,非居民理應具有與澳門居民同等的集會權及示威權。若本地法律將非居民排除在外,恐有違反基本法之虞。

集會權是一項與生俱來的自然權 毋須法律賦予才享有

我們現轉到本地法律的層面。要回答的問題是,第2/93/M號法律有否排除非居民的集會權及示威權。該問題是一項法律解釋的議題。《民法典》第八條規定:「法律解釋不應僅限於法律之字面含義,尚應尤其考慮有關法制之整體性、制定法律時之情況及適用法律時之特定狀況,從有關文本得出立法思想」。考慮該法律的草擬和立法過程將有助理解當時的立法思想。

法案在1993年首次提交立法會時,第一條第一及二款的原文是:「一、承認所有澳門居民皆享有在公眾地方、向公眾開放之地方或私人地方進行和平及不攜有武器集會之權利,而無須任何許可。二、承認所有澳門居民皆享有示威權。」[4](強調後加)

負責法案的司法事務政務司在立法會討論時指出,採用「承認」一詞是源於《公民權利和政治權利國際公約》及《葡萄牙共和國憲法》的類似用法,其精神是由於和平集會權是一項自然權利,「無需由政府授與市民,而是市民與生俱來」[5]。「承認」一詞之所以在正式通過的法律中刪去,是因為議員就應採用「承認」抑或「保障」一詞產生分歧。立法會最後決定採用折衷辦法,僅稱「澳門居民享有示威權」。但司法事務政務司強調,此表述並無改變原文的意思。[6]

從上述的立法過程可看出兩點。第一,集會權是一項與生俱來的自然權,毋須法律賦予才享有;第二,第一條的原意是「承認」某項自然權利的存在,將其變得更為清晰,用意是確認性某一群人的基本權利,而非排除另一群人的基本權利。由此可見,即使法律未有承認非居民的集會權,但基於其權利與生俱來,所以一直存在。特別是憑藉《公民權利和政治權利國際公約》及上述基本法第43條的規定,非居民的集會權是受到國際法和基本法的保障。

至於為何該法律僅承認澳門居民的權利而不承認非居民的權利,似乎是源於《葡國憲法》第45條中「承認所有公民有示威權」的寫法,將「公民」改「澳門居民」。此做法亦與各國憲法中首先保障或承認「公民」的權利相符。無論如何,基於回歸後基本法第43條保障非居民的權利,非居民的集會權不應再受質疑。

外僱喜歡於三盞燈圓形地相聚片刻。

總結而言,無論在基本法抑或本地法律的層面,均沒有排除非居民的集會權或示威權。正如聯合國人權理事會在上面引述的意見中指出,「和平集會權是寶貴的工具,可以並且已被用於承認和實現廣泛的其他權利,包括經濟、社會及文化權利。它對邊緣化的個人和群體尤為重要」[7]。法律以外,希望我們的社會有朝一日可以學會尊重不同政見、不同文化、不同身份的人表達意見的法律權利。

(小標題為本媒編輯後加)

作者為法律學生,學術興趣為憲法及行政法。

(此欄文章的觀點均來自作者,並不代表本媒體立場。)

[1] (2014) 17 HKCFAR 138,第93段,判辭由常任法官李義作出。

[2] CACV30/2009,第70段,判辭由上訴法庭副庭長司徒敬作出。

[3] 第7段。

[4] 立法會,《規範基本權利的法律彙編:第一冊 集會權及示威權》,第二版,2012年,第51頁。

[5] 同上註,第94頁。

[6] 同上註。

[7] 第2段。