2020-09-25 三流規劃 虛等十年每週專題
五年前的新城規劃諮詢被長官意志推翻,澳門人跌了重重一跤。五年又五年,如今等到的竟是一個一個欠缺前期規劃研究、技術缺陷千瘡百孔的《城市總體規》草案。牽涉各政策層面的總規諮詢,猶如一次大考,曝露澳門浪費十幾時間所付出的代價。重考,總比繼續自欺欺人強得多。

與政策斷裂 《總規》大計多問題更多

2020-09-25 三流規劃 虛等十年每週專題

文:賈伯樂

時間:2020年09月26日 11:11

土地稀缺一直是澳門的緊箍咒。特別是賭權開放後,土地資源向博彩業大幅度傾斜,嚴重擠壓澳門住屋、公共設施、教育及其他產業用地。重劃全澳土地功能分類及空間佈局,找回宜居城市及產業多元化的平衡點,解決城市經濟發展造成的空間矛盾,是《澳門城市總體規劃2020-2040》最重要的核心內容。

諮詢草案建議大幅增加綠地開放空間,釋放土地增建商業區,將中途倉及城市廢物處理設施遷離民居等大方向都值得肯定。然而,這份主宰澳門未來二十年的總規草案,技術含量遠遠未達標(詳見另文),當中牽涉太多「大計」又有太多留白,沒有政策承托、沒有評估數據支撐,不但難以說服公眾,甚至連有效討論的基礎也沒有。

商業區劃住先 

以商業區為例,根據草案的最終目標,南灣湖B區、原「海洋世界」地段、慕拉士工業區也劃為商業區。除了B區有較明確的定位,補充澳門甲級商廈的不足,打造成新的CBD總部經濟中心,其他區份的定位其實不太明確,要如何與現有商業區互補。澳門固然缺甲級辦公室,但公眾頂多只見過地產業者的評估數據,這跟政府所做的需求評估是兩回事。未來輕軌接通橫琴,融入大灣區是國家任務亦是大勢所趨,當局又是否評估過產業外移對辦公室需求的影響?除了理想中的高端金融業、人民幣結算中心,有發展潛力的本地產業其實最缺的是哪一類空間和硬件配套設施?

工廈活化2.0版本?

上述這些相信最終還是交由市場決定,投資者會作出最明智的抉擇。更大的疑問是,如何透過都更手段將慕拉士工業區轉型為商業區?將具污染性的工業設施遷離社區很好,但政府是否研究過澳門工廈生態和產業屬性?非搬走不可的行業還有多少?倘若真要遷出,現有工業區能否容納得到? 如果業權問題能解決,業主早已在多年前申請「工廈活化」計劃申請改建住宅或者變成文創中心,何需等到今時今日。如果要為工廈政策鬆綁,究竟應改的是土地用途還是工務局的《都市建築總章程》?目前這些租金相對廉價的舊工廈才是真正的綜合商業區,也是不少中小企辦公室及其他產業活動的棲身之所,提供不少就業職位及產業多元化的活力。在毫無配套措施下拋出一個虛無飄渺的「工廈活化2.0」方案,刺激租金再次飇升,可能令這些產業活動先受害。

都更政策十劃未有一撇,已經寫入總規草案,無疑是作繭自綁、拿石頭砸自己的腳。另一個例子是,擬定優先都更的祐漢北區2,在草案中已標明人口密度會減少,意味將來區內的重建項目樓地板不能再增加。沒有利潤空間的項目發展商不會沾手,即使政府和都更公司肯讓利,絕大部分小業主也不會願意全資承擔重建費,都更還可以如何走下去?

大破大立  偉龍公屋應改用途

其實商業區的最理想位置,應是機場對面的偉龍馬路公屋地段。該地段周邊路網狹窄、受機場噪音和焚化爐等高污染設施影響,也缺乏空間再為6500戶的公屋社區再建配套設施,若將錯就錯,日後肯定比石排灣公屋更淒慘。目前該地段僅批出斜坡重整工程,與其將上屆政府的規劃錯誤執行到底,不如借這次機會將土地改回商業用途。改用途不但可放高建築限高,充分利用地積比,而且政府收回四十多幅閒置地,要重新找公屋地皮也不是太難。

叠石塘山不應再開發

除了土地分類,另一個公眾關注焦點是敏感區的建築限高 。公聽會上,官員一開始即撇清關係,指建築限高「與總規無關」,其實有誤導成份。若然如此,諮詢文本根本不用寫南灣湖CD區建築高度不超過西望洋山的62.7米,外港一帶建築高度要階梯式向海邊逐級下降,官員也不會在「撲火」時稱叠石塘山地段「只是建低密度」住宅。經過多年保育爭議,海岸線、山體及承載城市共同記憶的重要景觀視廊,已被市民視為公共財。原本新一屆政府可以更理直氣壯一點,透過這些民間高度關注的敏感區與前朝劃清界線,表明支持保育、與市民站在一起的決心。若因眷戀少少地而落得瓜田李下,不值得。

草案彈性大  易變隨意門

整份諮詢草案不是寫得太虛就是太死,隨便一句說話已是一項發展大計,例如內港擬近岸填海變成另一個商業區,但計劃可行性連官員也無底。對公眾而言,沒有前期研究和評估數據,根本無法討論現有土地功能分配是否合理。

《城市總體規劃》作為最高層級的法定規劃,對日後城市發展起指導性作用。總規出台後,距離詳細規劃生效尚有幾年空白期,期間即是根據這份總規來批出規劃條件圖。這份草案內容彈性實在太大,僅是寫一些「放之四海而皆准」的規劃原則,沒有實質性可操作的規劃文本。涉及龐大利益的土地用途規劃圖如此粗糙,即使日後出台也很容易出現爭議,視乎當時社會情境拉扯,而不能將此作為一個根本的法律依據。