2020-09-25 三流規劃 虛等十年每週專題
五年前的新城規劃諮詢被長官意志推翻,澳門人跌了重重一跤。五年又五年,如今等到的竟是一個一個欠缺前期規劃研究、技術缺陷千瘡百孔的《城市總體規》草案。牽涉各政策層面的總規諮詢,猶如一次大考,曝露澳門浪費十幾時間所付出的代價。重考,總比繼續自欺欺人強得多。

人傻錢多!千萬顧問費收三流規劃

2020-09-25 三流規劃 虛等十年每週專題

文:水曰

時間:2020年09月26日 15:15

《城市總體規劃》作為《城規法》具指導性效力的重磅級法律文件,決定土地功能分類和空間佈局,主導著一個城市的長遠發展藍圖。實際上,總規並不是一項單項研究,更是集合各項專項研究而成。業內人士都曉得,一份規劃研究報告最有價值的是研究分析,而最大的花費開支,是數據搜集。但攤開最新出爐、價值1100萬的《澳門城市總體規劃2020-2040》草案文本,沒有任何數據、工作文件及技術報告支撐,有如一份「三無規劃」。有業內人士認為這份草案更似是一份概念性規劃,不僅誠意欠奉,技術上更毫不過關。

價低者得 物有所值?

據了解,由於《城市總體規劃》主體報告往往涉及土地開發等敏感利益,在絶大多數地方總規都是不假外求, 由政府部門自己親力親為。這次工務局是以判給形式聘請顧問公司編製總規草案。翻查資料,這次招標共有4間公司被接納,其中比較矚目的包括:國內城市規劃龍頭學院的上海同濟城市規劃設計研究院,伙拍官委議員胡祖杰旗下的栢杰工程顧問公司,其投標價最高,達8800萬,工期730天。第二間是承接不少公家本地規劃研究、由議員崔世平持有的新域城市規劃暨工程顧問,伙拍曾經主理新城規劃的中規院(北京)規劃設計公司, 工期為450日 ,開價1800萬。第三間是北京市清華同衡規劃研究院伙拍金澳國際設計顧問,他們的工期最短僅90天,開價2220萬。

最後脫穎而出的是來自英國的奧雅納工程有限公司,其中標價最低,僅1100萬,但這份花費逾千萬的《城市總體規劃》草案只有95頁。若按365天工期計,這份草案平均每日成本高達30萬;以報告頁數而言,平均每版11萬。研究顧問報告向來洛陽紙貴,人傻錢多的澳門當然花費得起,問題是這樣的價錢,到底是否物有所值?  

失踪的人口數據

一份總體規劃,就是人口調控及空間調配的藝術,力求高效運用有限土地資源的同時,也可以保障居住者的生活品質以及各種出行和城市空間的體驗。

總規草案雖然將澳門劃為十八個規劃分區,但除了根據統計局中期人口報告預測推算出2040年80.8萬的總人口數,沒有看見更細緻的各區人口結構及變化。沒有一個明確的人數據基礎,便無法針對性地就交通、衛生、安老、教育、文化、體育等公共服務設施進行需求量化預測和合理配置,建立設施及服務覆蓋率指標,有效推估出總體公共服務設施的佔地比例 。

無視人口老齡化

人口老齡化將是澳門社會未來一大挑戰。據統計,澳門老年人口從今年的14%到2036年將增至23%。社工局曾推出《長者服務十年行動規劃2016-2025》相關資訊或者延伸研究,在這份草案中也全無踪影。又例如澳門的世界休閒旅遊中心定位,疫情前每年旅客數字達三、四千萬,遠高於本地人口,其城市交通承載力、環境承載力(垃圾量)等造成莫大挑戰。那旅客和跨境通勤人口對海陸空口岸的壓力,十八分區的旅客量評估和承載力都應該呈現出來,即使旅遊局曾經在2017年公佈過一份《澳門旅遊業發展總體規劃》,然而相關參考資料在《總體規劃草案》竟然隻字未提。

土地不能無止境的填下去。特區政府及至2020年的人口變化以及調控政策,在這份規劃之中也沒有著墨半分。更重要的是,沒有份長跨二十年的規劃建議,並沒有任何發展時序的羅列,更沒有預留任何儲備土地,規劃上沒有彈性,只是把人在圖則上塞滿,未來的澳門城市發展更像是一個劏房式規劃。

草案把全澳劃作十八個規劃分區,其合理性其實有待商榷,例如:路環區包含受保護的舊城區、叠石塘山體,以及高密度住宅區,其發展定位和配套設施完全不同。實際操作層面,現時澳門分區很亂,有堂區、統計分區,各部門可能都有自己的分區,如果無法將各範疇的統計數據透過總規梳理、整合,有層次地反映出每一個分區的現況,例如基本人口、房屋、產業、文教設施、社會服務網絡、跨區交通需求等,其實意義不大。

香港2030規劃 技術文件逾50份 

別說是官方正式的總體規劃草案,即便是一份大學生的功課,以這樣粗疏的水平,也未必能輕易過關。香港規劃署於2019年公佈《香港2030+: 跨越2030年的規劃遠景與策略》其中便包括15份獨立的專題報告,綜合土地需求及供應分析、「檢討甲級寫字樓、商貿及工業用地的需求」;另有五十多份工作文件及技術分析,涉獵層面廣泛,如:《人口老化》、《長者設施規劃》、《發展方案的概略經濟及財務評估》、《邊境禁區的發展潛力》、《經濟規劃服務研究》、《策略性環境評估》,與就業用途相關的樓面面積需求預測等,前期研究嚴謹程度可見一斑。

反觀澳門的總規草案《技術報告》缺少對城市現狀的分析、對社會經濟發展進程的分析,缺少對城市空間資源歷史與現狀的量化分析,也未能將已編制的專項規劃統籌梳理。規劃是一個全面整合各項資源的專業,只有建基於穩打穩紮的數據,更有獨立專項研究的支撐, 才能組成一個有前瞻性、有邏輯的規劃,儘可能縮窄十年、甚或二十年後的偏差,貼近發展趨勢。

《香港2030+》的作業模式只是《總體規劃》的標準作業程序,澳門的《總體規劃草案》,完全拉低了業界水平。為甚麼價值千萬的規劃會換來這樣的結果?追本溯源,監督的政府部門當然難辭其疚。 一份橫跨二十年的法定規劃文件兒戲至此,澳門人,你甘心收貨嗎?

景觀分析搬字過紙 

公眾關注的景觀保護方面,《總體規劃草案》中的《主要景觀視點規劃示意圖》羅列出澳門21個主要視點,欠缺詳細視廊分析,視廊講求回望及特定視域,在這裡也完全沒有提及。而所列文字幾乎是在數年前的《新城規劃草案》中搬字過紙。

另一個明顯缺陷是,根據第83/2008號行政長官批示,規定的松山燈塔周邊限高範圍,只以當時的地籍圖圈出(圖中綠色圈),當年中央尚未批准新城A區85公頃填海地。整份總體規劃的景觀分析根本沒有顧及A區、港珠澳大橋人工島這兩大元素,沿用當時批示保護範圍。由於目前A區的限高條件只根據民航高度限制作為主要條件, 如此一來松山燈塔周邊的景觀未來極可能再次陷入被遮擋的危機之中。 

不談技術上的細節,只看示意圖上的視廊標示,馬虎得難以相像這會來自一份總體規劃的研究。

沒有技術,更無民意基礎

這份規劃草案,沒有技術,更沒有民意基礎。比起過場式的事後公眾諮詢,如此重大的規劃在形成前已經要開放讓公眾參與其中。澳門在前運輸工務司司長劉仕堯主事年代,曾經有過城市規劃公眾參與的小陽春,從新城概念性規劃到社區營造都有不少新嘗試,可惜無以為繼。

另一方面,貌似封閉官僚的內地似乎更進一步。2018年上海市政府發佈《上海市城市總體規劃2017-2035》,然而他們的公眾調查始於2014年,隨了透過傳統的問卷調查,更透過內地社交平台與公眾作交流收集意見。同時也透過不同的渠道例如專題研討會及規劃沙龍收集意見。這些公眾參與活動,作為技術以外的重要支撐,縮窄方案結果與公眾的期望落差。

對比起澳門四場諮詢會,每人三分鐘,需要報名還需要現場抽籤。民意有多重要,細節上高下立見。