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「我城」提都更法意見書: 啟動都更必須符合公共利益

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文:論盡採訪組

時間:2019年12月7日 15:15

《都更法》諮詢將於下週一(9日)結束,我城社區規劃合作社向當局提交意見書,並提出三項建議,強調啟動都更程序的每一種情況,都必須符合公共利益。因此不論樓宇樓齡達30年或以上的樓宇或殘危及公共衛生或安全且已被拆卸的樓宇,60%業權人同意可以啟動重建等等情況是否符合公共利益,存有頗大的疑問,不建議在未來寫入都市更新法律制度之中。以城市規劃指導都市更新。點狀、零碎的單棟樓宇或小面積土地進行都更,並不一定有利於社區發展。因此,都市更新原則上應當為片區的形式進行,並以兩級法定城市規劃指導都市更新規劃。對於都更規劃區外的老舊樓宇,政府應該為其維修保養及加裝無障礙設施提供更多支持,而非鼓勵業主啟動費用龐大、程序複雜的樓宇重建。

以下為「我城社區規劃合作社」意見書全文:

就澳門特別行政區政府公佈的《澳門都市更新法律制度》諮詢文本,我城社區規劃合作社,有以下意見及建議:

關於私有財產權

根據澳門基本法第六條“澳門特別行政區以法律保護私有財產權。”,因此在澳門保護私有財產權應是原則。然而,都市更新法律制度建立,必然會涉及私有財產權被限制。無論法律制度最終訂明,重建門檻的業權百份比為多少,只要不是100%,都無可避免會考慮到,佔少數比例的業權人不同意之下,以法律所賦予的權力強行推動重建的可能。限制私有財產權,尤其針對不動產的法律,在澳門並非沒有先例,《城市規劃法》和《文化遺產保護法》,都有介入私有財產的相關規定,例如限制土地用途、建築強度、優先購買權等等。以城市規劃的方式介入私有財產權,在西方國家之中,被認為是一種「警察權」(Police Power),是兩害相衡取其輕的必要之惡。此兩害,一為損害私有財產權,另一為損害公共利益。因此,以公權力限制甚或損害私有財產權,必須在有明確的、合乎比例的、無可替代的公共利益的前提之下,方可行之。

然而,從文本中歸納出啟動都市更新(重建)的條件,共有三種情況:一、已被納入都市更新規劃的樓宇;二、都市更新規劃外的樓宇,被權限部門認定為殘危或妨礙公共衛生及安全;三、都市更新規劃外的樓宇,當符合樓宇樓齡達 30 年或以上。關於第一和第二種情況,可以被認為是牽涉公共利益,但是否有必要以損害私有財產權的方式行之?是否合乎比例等等,就只能以個案而論。值得注意的是第三種情況,一座樓宇樓齡達 30 年或以上是否就構成對公共利益的損害?單單以樓齡而論,顯然缺乏說服力,現況上本澳30年樓齡以上而狀態良好的樓宇並不少,而近年出現過結構問題的樓宇,也有樓齡未及30年的。當一座樓宇的重建並不涉公共利益,啟動可能損害私有財產權的都市更新(重建)的理據何在?政府有責任確保都市更新不能成為以公權力為私人圖利的手段。

另一方面,文本第三十二頁中提及,啟動重建的另一情況“被權限部門認定為殘危及公共衛生或安全且已被拆卸的樓宇,60%的業權人同意”。有需要指出的是,在這種情況之下的樓宇─對公共利益的威脅,客觀上已隨著拆卸而消失。空置土地的本身,構成對市民大眾的生命、財產或其他公共利益的即時損害的可能性並不顯著。而促進空置土地的利用和發展,若作為政策目標,可以透過土地法的相關條文或以徵稅的形式行之,絕無強逼不同意發展的業權人發展其土地的理由。

關於城市規劃

就城市規劃而言,上述第二和第三種情況,都屬於單棟重建。澳門有三千六百多座樓宇樓齡超過30年,大多都在舊區之中。眾所周知,澳門舊區人口密度高、道路狹窄、公共設施不足、土地分割零碎。在這種情況之下,單棟建築或小面積的土地進行重建,對於整個社區而言,並不會更有益處。最可能的情況是,舊建築在其地塊上的法定地積比尚未用盡,即存在剩餘地積比,而重建可將原有的剩餘地積比化為實際的樓地板面積,業主透過出售多出的樓地板面積,從中補貼重建費用。在這個過程中,新增的樓地板面積,將吸引比原建築更多的使用者,從而使社區的交通、公共設施壓力進一步增加。因此,單棟重建在城市規劃層面而言,弊多利少。以都市更新法律去鼓勵單棟重建或發展小面積土地,並不符合公共利益。

建議

一、啟動都更程序的每一種情況,都必須符合公共利益。因此不論“樓宇樓齡達 30 年或以上的樓宇”或“殘危及公共衛生或安全且已被拆卸的樓宇,60%的業權人同意”可以啟動重建…等等情況是否符合公共利益,存有頗大的疑問,不建議在未來寫入都市更新法律制度之中。

二、以城市規劃指導都市更新。點狀、零碎的單棟樓宇或小面積土地進行都更,並不一定有利於社區發展。因此,都市更新原則上應當為片區的形式進行,並以兩級法定城市規劃指導都市更新規劃。

三、對於都更規劃區外的老舊樓宇,政府應該為其維修保養及加裝無障礙設施提供更多支持,而非鼓勵業主啟動費用龐大、程序複雜的樓宇重建。

—完—