《通訊截取及保障法律制度》新聞檔案即時報道

傳新澳門促專責部門定期公開截聽數字 設專員監督、優化通訊截取制度

《通訊截取及保障法律制度》新聞檔案即時報道

文:論盡採訪組

時間:2018年11月9日 19:19

《通訊截取及保障法律制度》公開諮詢今日最後,傳新澳門協會向當局遞交意見書。協會稱,過去多年政府對電話監聽制度運作並無公開清晰的執行機制及指引,亦無公佈任何統計數字以讓公眾了解執行情況,這個神秘制度一直令公眾有所猜疑。協會指,不少政界或傳媒人也確曾懷疑自己通話曾遭監聽,當中或有過慮,但也有不少是合理懷疑,更重要沒有專責部門處理跟進,當事人根本無法釐清自己的疑問,質疑自然揮之不散。

協會促請當局統一制訂及公開截取通訊的「實務守則」,詳細截取及銷毀資料的流程及指引;並由專責部門定期公佈截取通訊聲請及獲批准數字;亦應參考香港引入法定獨立第三方「截取通訊及監察事務專員」,主動主動監督執法部門的截聽行動、資料使用和保全等是否符合法律,同時接受公眾投訴,並持續檢討機制運作和提出改善建議,定期公佈有關獲批或拒絕申請的統計數字,令公眾監察制度執行情況,從而逐步建立信心。

傳新澳門協會就《通訊截取及保障法律制度》公開諮詢之意見全文如下:

現代社會越來越注重個人私隱保護,澳門《基本法》第三十二條亦明確:「澳門居民的通訊自由和通訊秘密受法律保護。除因公共安全和追查刑事犯罪的需要,由有關機關依照法律規定對通訊進行檢查外,任何部門或個人不得以任何理由侵犯居民的通訊自由和通訊秘密。」

客觀而言,《刑事訴訟法典》所規範的現行電話監聽制度實施超過二十一年,已經遠遠無法適應現代通訊科技的發展趨勢,故作出相應的修訂和完善也不無道理,但如何在個人私隱和罪案偵查中取得平衡,在任何地區都屬敏感和具爭議性的議題。不諱言,過去多年,因政府對於電話監聽制度運作並沒有公開清晰的執行機制和指引,也沒有公佈任何統計數字等讓公眾了解執行情況,這個神秘制度一直令公眾有所猜疑,不少政界或傳媒人也確曾懷疑自己通話曾遭監聽,當中或有過慮,但也有不少是合理懷疑,更重要沒有專責部門處理跟進,當事人根本無法釐清自己的疑問,質疑自然揮之不散。

為此,本會就今次公開諮詢,提出以下具體意見:

一、執法部門應統一制訂和公開截取通訊的「實務手則」

在香港,保安局制訂了超過五十頁的公開《實務守則》讓公眾了解當局執法和申請法官批准的詳細程序和前提條件,爭取公眾信任。為此,本會期望本澳是次修訂法例應有具體條文,要求執法部門應按法律自行制訂和公開執法部門在行使截聽法定權力時,必須嚴格遵從《實務守則》,當中應詳細包括執法部門提出申請、執行監聽操作、截取資料的使用、保存及銷毁,以及截取非與偵查相關資料處理和銷毁流程及指引,讓公眾和有需要配合的業界知悉和了解如何配合,並因應實際執行情況的檢討和獨立第三方專員的建議,對「實務手則」作持續優化更新。

二、專責部門定期公佈截取通訊聲請及獲批准數字

就為何本澳不開誠布公公佈每年的申請監聽數字讓公眾知悉和信任,當局表示執法部門沒有權力披露卷宗內容,應交由檢察官和法官決定是否公佈數據。早前有傳媒就曾就此向初級法院辦事處查詢,獲回覆由2015年至2017年及今年首九個月,法院分別收到104、118、71宗及45宗的通訊截取聲請,但具體有多少批准則沒有記錄。事件正好反映,公眾對目前截取通訊執行情況諱莫如深,其中一個問題是根本沒有專責部門負責統計和發佈有關資訊。此外,就有關公佈統計會否影響司法保密的問題,正如香港每年都會詳細公佈截聽聲請、獲批及拒絕批准,及倘有的非法截聽數字,統計數字的公佈明顯沒有抵觸司法保密,只是本澳從來沒有專責部門認真作出統計和公佈。

三、設專員接受投訴監督執行持續優化制度

本會認為當局若要修訂此法,就必須有機制讓社會對監聽制度建立信心,其中一個可行做法,就是參考香港,引入法定獨立第三方“截取通訊及監察事務專員” (詳見註一),主動監督執法部門的截聽行動、資料使用和保全等是否符合法律,同時接受公眾投訴,並持續檢討機制運作和提出改善建議,定期公佈有關獲批或拒絕申請的統計數字,令公眾監察制度執行情況,從而逐步建立信心!

香港的專員在處理具體的個案中接獲市民申請時,會在不影響刑事法律程序進行的前提下,審查及斷定是否存在截取或秘密監察,以及有關行為的合法性。專員在調查後,僅會回覆巿民其有否受到“非法監聽”,不會回應巿民是否有受到或曾受到“合法截聽”。此外,專員若發現有任何非法監聽,除會確保執法人員會被調查和處罰外,即使被非法截聽人士不知情,亦會主動通知曾被非法監聽的人士知悉,專員的職責就是在保障巿民私隱和確保執法人員有效執法之間取得合適的平衡。

必須強調,香港《條例》(39條)亦明確“專員”的職能是監督部門及其人員遵守有關規定的情況,並就條例執行及保安當局的《實務守則》進行檢討和審查,亦要接受公眾人士的投訴等,《條例》設立獨立專員機制絕不容許專員干預小組法官的決定,相反,“專員”職責是要從機制上完善執法當局向法官提交資料的完整性,確保法官能夠更好作出判斷,確保制度的不斷完善。

香港《截取通訊及監察條例》明確設立獨立“專員”就《條例》和《實務守則》進行持續檢討,亦必須按法例公佈過百頁的“周年報告”,向公眾詳細介紹《條例》的執行情況及統計數據,以及對《實務守則》的檢討建議等。公開透明和持續自我檢討完善的機制,不單沒有影響司法保密或案件偵查,也避免不必要的臆測和憂慮!

四、截聽適用犯罪類型可用三年以上刑罰年期作標準

就有關調整犯罪類型的適用,諮詢文本建議將適用截聽的犯罪類型增加。本會認為,無論從過去到現在,截取通訊確實與私隱保障有明顯抵觸,故一直屬於需要嚴謹慎用和由法官批准的偵查手段;本會認為,文本建議新增多項截取通訊適用的犯罪類型,尤其是當中新增的“電腦犯罪”涵蓋極為廣泛,若簡單以涉及電腦犯罪就可採用截聽手段,有違法律嚴謹性的原意。本會建議,應統一改為可處以三年以上的犯罪才適用截取通訊的偵查會更合適(香港可判七年以上監禁的犯罪才可申請截聽)。

五、新增要求持有人自行解鎖條文影響“沉默權”

文本提出新建議,若法官許可,對已完成的通訊,特別是儲存在依法被扣押的通訊工具或實體儲存載體(例如移動硬盤)的通訊內容,又或儲存於虛擬儲存載體(如數據雲)的通訊內容,建議可由法官透過批示命令該工具所有人或持有人開啟或解鎖,倘有關人士不合作,可被處加重違令罪。本會認為,此建議明顯會嚴重影響對被告人“沉默權”,屬法律原則的重大改變,且在2013年修改《刑事訴訟法典》中,修法方向是對被告人的“沉默權”有更全面的保護,今次建議的做法與刑訟法當年的修改方向和取態有明顯不同,故除非當局能提出更充足的理據和數據支持有關修法,否則本會反對此修訂建議。

六、須清晰何謂“使用其服務產生的通訊紀錄”

就本文3.2提出“規範電信營運者及網絡通訊服務提供者的的義務”中,是在法官批准的情況下。但業界擔心,文本並沒有詳述具體工作流程,包括業界對有關批准存疑是如何核實、資料提供的工作流程、具體技術支援的操作,以及何謂“使用其服務產生的通訊紀錄”等,必須有清晰的定義及工作流程,否則執行上必會出現問題,不單會令營運商無所適從,更重要是無法配合實際的偵查需要。

註一:香港《截取通訊及監察條例》(下簡稱:《條例》)規定,截取通訊及第1類秘密監察(入侵私隱性較強,如安裝偷聽器等,可能涉及法律專業保密等)需要由指定的「小組法官」負責批准,而第2類秘密監察(入侵私隱性較小的)則可由保安部門指定總警司以上職級的人員才可批准(但這並不屬今次諮詢範疇);在迫切風險或關鍵證據情況下,部門首長及副首長才可臨時批准截取通訊及第1類秘密監察,但必須在四十八小時向小組法官確認有關批准。

根據「截取通訊及監察事務專員」(下簡稱:「專員」)年度報告,2016年按《條例》共發出了1,446項訂明授權(包括新授權及續期授權),當中1,416項屬截取的法官授權、23項屬第1類監察的法官授權,以及7項由執法機關內指定的授權人員批予、屬第2類監察的行政授權,共有21宗授權獲續期超過五次的個案。數據顯示,非法官發出的行政授權僅有7項、且均屬第2類監察,即當年授權99.5%均由法官批出,更沒有錄得任何由執法部門自行緊急授權的截取通訊或第1類監察個案,故當局在諮詢期間形容香港「專員」僅是「事後監督補足缺失監督」的說法並不全面。

此外,有意見擔心專員制度會影響司法獨立、甚至出現法官監督另一法官的工作等。本會必須強調,客觀而言,本澳目前由法官批准截聽的嚴謹性,但上述意見確實有曲解香港專員機制之嫌。首先,香港同樣注重司法和法官的獨立性,且香港現任專員是由已退休的「小組法官」石輝擔任,並非現任法官,故「由一名法官去監督另一名法官所負責的司法工作」根本不成立!必須強調,此專員的工作僅是對執法部門就「實務手則」的具體執行及整個監聽制度運作,進行持續監督、檢討和完善,並公報統計數據及年報等,確保截取取通訊的運作合法、合情、合理和得到公眾信任。

此外,香港《條例》(39條)亦明確「專員」的職能是監督部門及其人員遵守有關規定的情況,並就條例執行及保安當局的實務守則進行檢討和審查,亦要接受公眾人士的投訴等,《條例》設立獨立專員機制絕不容許專員干預小組法官的決定,相反,「專員」職責是要從機制上完善執法當局向法官提交資料的完整性,確保法官能夠更好作出判斷,確保制度的不斷完善。

根據資料,「專員」過去兩年向執法機關首長分別提出共十項建議,均全部獲採納執行,包括:「向小組法官報告疑有涉及法律專業保密權的通話;在申請時提供建議截取的設施所屬用戶的資料;在終止報告中確切述明終止行動的理由;就撤銷截取成果取用權的時間開立電腦記錄;以訂明表格提交就逮捕目標人物向有關當局提供的報告;在申請續期時提出有力理據支持長時間的截取行動;採取更妥善保障享有法律專業保密權資料的匯報安排;妥為記錄截取的監察工作;在申請文件提供有關疑犯的摘要;在申請內述明情報來源。」

上述建議證明,「專員」不單完全沒有干預「小組法官」審核申請的獨立判斷,相反是通過系統性監管和持續建議完善機制,為「小組法官」往後就審批截取通訊時的自由心證提供更全面充份的資料,確保機制能夠在個人私隱和公眾利益當中取得最合適的平衡。

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