#058 黑箱政策?論盡紙本
近期,多個備受爭議的公共政策及公共項目再度引起社會關 注,包括新城A區二萬八公屋「斬件上」、政府突然提出研 究 輕軌東線、巴士加價、內地與澳門駕駛執照互認計劃 等等。行政長官崔世安發表《2018財政年度施政報告》中提出,新城A區合共2.8萬個公屋單位中,首階段先建7千個單位 [...] 公眾憂慮新城A區會變成另一個石排灣 [...] 事隔數年,運建辦官員突然在立法會口頭質詢大會上透露, 短期內將會開展輕軌東線,從關閘途經新城A區連接氹仔北 安碼頭的研究調查,令人質疑政府是否已放棄諮詢多時的輕 軌澳門半島線?雖然當局強調沒有放棄輕軌半島線,但仍引 起社會質疑,當局在提出輕軌東線前,為何未有諮詢社會意 見⋯⋯ . 每月一號出版 售賣地點|訂購表格|廣告聯絡|電子版

政策諮詢「黑箱作業」 無助推動施政 更增添社會矛盾

#058 黑箱政策?論盡紙本

文:論盡者言

時間:2018年02月28日 11:11

近期,多個備受爭議的公共政策及公共項目再度引起社會關注,包括新城A區二萬八公屋「斬件上」、政府突然提出研究輕軌東線、巴士加價、內地與澳門駕駛執照互認計劃等等。

行政長官崔世安發表《2018財政年度施政報告》中提出,新城A區合共2.8萬個公屋單位中,首階段先建7千個單位,但有意見批評,新城公屋「斬件上」是違背國務院當年批覆澳門填海造地所要求的「科學規劃、合理佈局、集約利用」發展原則;而新城A區整個規劃佈局包括公共設施計劃等,政府又是例牌事先沒有詳細交代,公眾憂慮新城A區會變成另一個石排灣。

另一邊廂,多年前政府就輕軌澳門半島線的走線進行諮詢,曾經引起新口岸倫敦街以及黑沙環公園周邊居民的強烈反對。事隔數年,運建辦官員突然在立法會口頭質詢大會上透露,短期內將會開展輕軌東線,從關閘途經新城A區連接氹仔北安碼頭的研究調查,令人質疑政府是否已放棄諮詢多時的輕軌澳門半島線?雖然當局強調沒有放棄輕軌半島線,但仍引起社會質疑,當局在提出輕軌東線前,為何未有諮詢社會意見?

至於在市民最關注的公交方面,交通事務局早前向交諮會提交巴士加價方案,將改成分一般巴士線及快速巴士線(即X線)收費,若乘客以澳門通支付車資,一般巴士線收費為3元,快速巴士線則為4元,而本澳居民與非本澳居民收費亦有分別。但消息一出,隨即引起社會極大迴響,坊間普遍質疑政府加價的理據,認為投放資源鼓勵市民公交出行並非亂用公帑,不能夠簡單地套用「用者自付」的概念。而政府則稱,乘客與政府3:7的車資分擔比例太高,又指現時巴士支出已增至每人6.6元,但巴士收費卻十年來都沒有調整,現時提出由車資2元加至3元也不足成本一半。

除此之外,2013年政府擬推行粵澳兩地駕駛執照免試互認制度,引發社會極大爭議,其後計劃擱置。及至去年,交局再度將內地與本澳駕照互認方案提交到交諮會討論,方案由原來的廣東省擴展至全國,持有輕型車輛駕駛執照的本澳居民可向內地申請免試,而持有內地駕照人士則可在本澳駕駛,毋須申請本澳駕照,互認只涉及駕駛資格,而非工作資格。政府欲再重推內地、本澳駕照互認制度,再次引起社會對內地駕駛者的安全意識問題及本澳道路承載力的爭議。

雖則政府對公共政策諮詢制定了指引,但現實卻是,坊間以「意見接受、態度照舊」來形容政府的諮詢工作,甚至會批評政府的諮詢工作為「有既定立場」、「假諮詢」、「走過場」、「黑箱作業」等等。

雖則政府對公共政策諮詢制定了指引,但現實卻是,坊間以「意見接受、態度照舊」來形容政府的諮詢工作,甚至會批評政府的諮詢工作為「有既定立場」、「假諮詢」、「走過場」、「黑箱作業」等等。

推行公共政策欠理據 政府「硬推」公眾不受落

從公共行政學角度來看,公共政策是政府為解決社會問題,滿足人民需要所採取的一系列行動的過程,亦即為「公共」所制定的「政策」。而公眾作為社會問題的受影響者,以至於公共政策的最大持份者,政策必須受到公眾的檢驗,才能得悉政策的優劣。故此,無論是政策的制定、執行及評估,都離不開公眾的參與。

上述各項公共政策或政策項目,均涉及重大公共利益,亦與公眾息息相關。但當中的共通點是,在政府推出或修改政策、規劃、項目內容時,卻未有經過公眾諮詢,亦缺乏渠道讓公眾就政策直接發表意見;再是,政府往往並未有詳細解釋各項政策的內容、推行或修改的理據及數據,以及推行、修改政策能夠為社會帶來甚麼效益。坊間更形容政府如此推行政策的手段為「硬推」,公眾無法對政策給予意見,除了「硬食」政策以外,就只能與政府進行「隔空罵戰」,甚或只可採取集會、遊行等手段來表達意見。

政策諮詢指引過於空泛 社會意見促修訂指引

顯然,政府早於2011年就公佈《公共政策諮詢規範性指引》,以規劃政府的公共政策,包括政策行為、措施及法律,於推行諮詢工作時所應遵守的一般原則性及指導性的規定。其目的是建立公共政策諮詢的規範,營造良好的諮詢環境,促進公眾的參與,充分聽取公眾的意見,有利政府的施政。

而指引亦將公共政策分為「重大政策」及「政策項目及措施」兩類,其中重大政策包括與本澳社會發展方向及規劃、全體或大部分公眾相關,以及列入澳門特別行政區政府施政方針中的重點政策;而政策項目及措施是指為配合重大政策的實施而推出的各項具體項目及措施。另外,指引亦規定重大政策以及列入施政報告的政策項目及措施,須按指引規定進行諮詢工作,但基於特殊、緊急或重要情況,在向公眾說明後,政策項目及措施可豁免進行諮詢。

誠然,雖則政府對公共政策諮詢制定了指引,但現實卻是,坊間以「意見接受、態度照舊」來形容政府的諮詢工作,甚至會批評政府的諮詢工作為「有既定立場」、「假諮詢」、「走過場」、「黑箱作業」等等。而對於社會有較大爭議的公共政策議題,政府郤透過建制派及親政府社團,利用動員的方式而聲勢浩大「撐場」、「灌水」,以至於令持不同意見市民的聲音被掩蓋,做成所謂的大多數支持政府的表面樣子。

毫無疑問,公共政策不可能十全十美,政策諮詢除了可以讓公眾就政府推行的政策、項目或措施發表意見外,亦能讓社會上不同的利益持份者,透過諮詢這個平台上發表自己的立場,讓不同意見理性地自由交鋒下,就政策進行角力、妥協及取得共識,這樣才能讓政策將來的運行更加順暢,減少制造社會矛盾。但當政府對於政策諮詢作出過份干預,例如動員「自己友盲撐」、官員在諮詢期間對社會意見進行高調批評,不但會令社會上較為弱勢、邊緣的聲音無法突顯,更可能會增加社會矛盾,並削弱政府的施政效能以及其認受性。

要令公共政策真正解決到社會問題,並減少社會矛盾以及市民對政府施政的不信任,政府必須要「從善如流」。首先,必須有誠意,包括就政策、項目、措施進行諮詢時,必須給予公眾足夠的理據及數據,避免以「擠牙膏」方式公佈資訊。其次,政府應謙虛地廣納社會意見,更應有胸襟氣度面對公眾的批評與質疑,絕不可將不同意見者置於對立面,甚至嚴詞指責的官僚氣焰。然後,真正以開放態度,對公眾就政策的意見進行分析研究,從而實事求是地修改政策內容。

至於在政策出台後,政府更應持續跟進政策的執行情況,適時調整政策的執行方式,並向社會清楚交代調整的理據。

總括而言,政府必須正視施政及公共政策諮詢等存在的弊端,從實際上作出改革,包括需符合社會對政府「科學施政」的要求。