058 黑箱政策?論盡紙本
近期,多個備受爭議的公共政策及公共項目再度引起社會關 注,包括新城A區二萬八公屋「斬件上」、政府突然提出研 究 輕軌東線、巴士加價、內地與澳門駕駛執照互認計劃 等等。行政長官崔世安發表《2018財政年度施政報告》中提出,新城A區合共2.8萬個公屋單位中,首階段先建7千個單位 [...] 公眾憂慮新城A區會變成另一個石排灣 [...] 事隔數年,運建辦官員突然在立法會口頭質詢大會上透露, 短期內將會開展輕軌東線,從關閘途經新城A區連接氹仔北 安碼頭的研究調查,令人質疑政府是否已放棄諮詢多時的輕 軌澳門半島線?雖然當局強調沒有放棄輕軌半島線,但仍引 起社會質疑,當局在提出輕軌東線前,為何未有諮詢社會意 見⋯⋯ . 每月一號出版 售賣地點|訂購表格|廣告聯絡|電子版

公共政策制定缺乏「與民共議」 余永逸:政府需建理性政策管理系統

058 黑箱政策?論盡紙本

文:論盡

時間:2018年02月28日 11:11

一直以來,坊間都批評,政府在制定或修改、更新公共政策或項目規劃時,往往在未有進行充份諮詢、聽取民意及專業意見、取得社會各個持份者的共識下就進行「硬推」,於是引起社會對政策以至政府管治的質疑及批評,典型例子如新城A區28,000公屋單位「斬件上」、輕軌東線(詳見另文)、巴士加價、內地與澳門駕照互認制度等等。對此,澳門大學政府與行政學系副教授余永逸認為,特區政府現行的政策規劃方式存在多個問題,無論是從規劃或管治的邏輯思維上,與「科學施政」仍有很大的距離。

他指出,從公共行政學角度來看,政策的規劃及制定過程當中應要進行科學論證,但本澳的公共政策卻像「突然從石頭爆出般」,科學性顯然不足,「在政策的制定過程中,往往缺乏足夠的科學論證,究竟我們現時面對著什麼問題?政府需要處理什麼問題?有什麼方法來解決?每個解決方法都有好與壞,究竟用哪種方法來解決?」另外,在政策的制定過程中,往往會令人覺得政府存在「長官意志」,「政府最高層決定某個政策要這樣做,部門就會覺得這種方式就是最好。」

在另一方面,政府現行針對政策的公眾諮詢,往往只是在規劃政策後,再詢問社會「這樣做好不好」,當社會認為政策存在問題,對社會不利時,政府就選擇暫時擱置,但隔幾年後又再度「硬推」,余永逸直指,「這並不是一個科學的政策制定手法。」

近期政府將多個重大的公共政策的諮詢安排在同一時間進行,此令市民難以消化政策內容,更遑論深入了解,亦就難以給予更多的意見。

近期政府將多個重大的公共政策的諮詢安排在同一時間進行,此令市民難以消化政策內容,更遑論深入了解,亦就難以給予更多的意見。(資料圖片)

官員思維態度尤如「父母官」 政策解釋不清易生揣測

「我想最大的問題在於官員的思維以及態度,現時不少官員就有如父母官般,主觀地認為市民不清楚政府推出政策的目的,故此才會反對相關政策。現時政策制定所面對的最大問題在於政府不清楚社會現時發生了什麼問題?政府需要處理什麼問題?」

余永逸舉例指,早前交通事務局向交通諮詢委員會提交巴士加價方案,「究竟加價是否因為政府沒有錢,巴士補貼長遠會造成政府沉重的財政負擔?還是政府現在要強調類近香港的『用者自付』原則,政府不應補貼太多公共服務?又還是,藉著輕軌氹仔段明年通車,透過改變票價增加公共交通工具之間的競爭性,以增加巴士票價來吸引更多人乘搭輕軌呢?」

他批評,政府從來沒有向社會清楚說明加價的目的、原因為何,導致公眾提出種種的猜疑,「甚至令公眾質疑當中是否存在官商勾結的情況,政府不說清楚,就容易令人揣測。」

制定政策 司、局負責?

余永逸認為,公共政策制定出現問題,除了與政府的思維、態度有關外,與政府的組織架構亦有密切關係。他指出,自澳葡時代開始,政府本身制定政策的能力都是薄弱的,「如果是一些具實務性質的工作,我相信澳門的公務員具有十分高水準的,但是如果要進行政策規劃,甚至要預測未來的發展、處理什麼問題、問題如何產生等等,似乎我們的公務員系統就沒有能耐去處理這種規劃性的問題。」

「並不是說官員不知道問題,而是我們缺乏了一個理性的政策管理系統。」

余永逸分析,從政府的組織架構來看,不論是澳葡政府還是特區政府,都是由司級官員負責政策制定,而局級部門則負責落實、執行政策,「從公職法律來看,高級技術員的職責就是要協助進行政策制定,但現時的高級技術員做些什麼?我不敢說沒有人做政策分析及制定,但大部分人都是以日常行政工作為主。」他亦指,既然局級部門的職權只是執行,又何來編制、能力去制定政策?

「現時的情況就是,司長有一個政策方向,然後就由局級部門因應政策方向進行規劃或回應。但每當政策出現問題,或社會對於政策提出疑問時,司長卻只會說不關我事,是局級部門的事務,並要求局級部門去解決。但是政策的源頭應是司長,究竟政策應要由司長提出,還是由局級部門提出?如何劃分?出問題時誰去負責回應?而政策當中有新東西時,究竟是由司還是局提出?政府沒有清楚解釋為何會這樣。」

他亦指,雖然政府現時有專門負責政策研究的「政策研究室」,但實際上政研室與局級部門的關係並不密切,甚至缺乏實務性,「我想政府是否要思考,將政策制定的權力下放回局級部門?」

澳門大學政府與公共行政學系副教授余永逸

澳門大學政府與公共行政學系副教授余永逸

諮詢應分主次、層次 同一政策可多次諮詢

社會對於現行公共政策的諮詢機制存在不少意見,當中,近期政府將多個重大的公共政策的諮詢安排在同一時間進行,此令市民難以消化政策內容,更遑論深入了解,亦就難以給予更多的意見。也有意見指,政府在開展公共政策諮詢時,缺少對外宣傳,令市民往往「後知後覺」。還有意見認為,現行《公共政策諮詢規範性指引》已執行接近7年,當中對於公共部門進行諮詢的規範經已過時,認為政府應按社會實際情況對指引進行修改,甚至應將相關指引法制化。

對於《公共政策諮詢規範性指引》應否修改,余永逸則有不同看法,「我認為大家不應將《指引》看得那麼重,有如放在神枱上供奉。事實上《指引》僅是規範各個部門在進行諮詢時如何做得更好。」他認為,社會對於諮詢機制存在不滿,非因《指引》出現問題,而是由於公眾給予意見後,政府並沒有聽取,而態度照舊。諮詢結果不如公眾預期,故此就「連燒帶打」認為《指引》沒有用處。

至於坊間有意見認為,政府應規範可以同時進行的諮詢的數目,讓市民更能消化各個政策諮詢內容,從而更好地給予意見。不過,余永逸就認為,本澳一直以來都面對著不少社會問題,而近年政府開始「急起直追」解決社會問題時,若要限制同一時間內可以進行的諮詢次數,變相限制了每年政府可以就多少政策進行諮詢的空間,「政府可以做的諮詢數目被限制,但是市民又經常批評政府工作效率低,有許多工作未有做,變相成為矛盾。」

余永逸認為,現行諮詢機制仍然有許多優化空間,「例如政策的優先次序,部分較為重大的政策、方向,需要多點公眾參與、決定的,相對地可以花多點時間去做,而涉及實務操作的則可以減少。」他亦認為,政府可以針對同一個政策進行多次的諮詢,「例如某個政策要解決某方面的問題,而社會是否認為這是個問題?這是其一。問題有何解決方法?這是其二。而大家決定了用什麼方法解決問題後,中間的流程會是如何?而公眾是否覺得流程存在問題?這是其三。」

「同一個時間有多個不同的諮詢時,究竟哪些屬於政策重點?哪些屬於實務操作?當諮詢與諮詢之間可以分清楚層次時,公眾就容易辯認究竟哪些諮詢需要花更多力度。」

「政治操作模式」非科學施政 「強推」政策削弱政府認受性

自2005年東亞運嚴重超支以及2006年「歐文龍貪污案」爆發後,政府就開始提出要建設「陽光政府」、「科學施政」。余永逸表示,自歐案、東亞運超支事件後,社會普遍認為政府所制定的公共政策有必要諮詢公眾的意見,而政府亦「事無大小」地為多項政策進行公眾諮詢。

但他指出,坊間過往經常批評政府諮詢時意見接受、態度照舊,「市民會有這樣的感覺,往往是因為官員的思維未有跟隨市民的感覺走,亦未有跟隨國家政策而行。國家一直強調政府要科學施政,但其實特區政府從來無照做。科學施政最重要的是數據的論證,要清晰需要解決的問題、解決問題的方法、方法所帶來的好處及壞處等,並需要有理性的模式去決擇。」

余永逸指,政府在制定政策時,甚少沿用上述的理性模式進行決擇,往往都會沿用「政治操作模式」,「所謂的政治操作模式,其實就是政府想做一些東西,在推行前先以政治操作方式壓下了一些政治力量,然後才推出政策。在這種情況下,政府的問題就非公眾問題,政府希望解決它眼中想要解決的問題,而非公眾希望解決的問題。公眾對政策有很大反彈,政府就不推,反之公眾的反對聲弱,或政府認為政策不會有太多人反對。」

「就有如內地與本澳駕照互認之事,司長、局長都認為政策不會有太多人反對、示威。若公眾不動員上街反對政策,理得你們在民間、網上怒罵,政府都會照做。這種心態就不是科學施政應有的態度,而是強推。」他認為,現今政府每逢有政策出台,都會以「強推」的方式推行,此舉會有潛在的風險,將會不斷地削弱政府的認受性,然後政府的管治也就愈加十分困難。

政策制定過程應要理性 壓制政治力量徒添社會不穩

對於未來政府的政制定工作,余永逸認為,政府必須要有一個十分理性的制定過程,亦即要清晰定義是否出現政策問題?問題是否要處理?就以內地與本澳駕照互認計劃的例子,他指,「駕照互認」是整項政策的「結果」,「但是目的是什麼?政府從沒向公眾說明。在這個情況下,公眾自然只會想到過界勞工及駕駛文化的問題,但不會想到政策的好處在哪裡。政府不解釋清楚為何要處理這個問題,這樣就是一個完全不科學的方式。」

「這就是一個落後的行政體系當中,一個十分典型的處理政策的方式。」他坦言,在公共行政學當中,已有許多非常成熟的政策制定模型,從定義問題、提出、選擇解決方案都會有理據支持,皆已形成一個順暢的理性模式,「奈何你見不到澳門政府有沿用這些東西,當中最大的問題在於政府的思維,政府並不依從理性的模式,亦不與其他政治力量取得一定共識,而是以壓制的方式來壓倒政治力量。」

余永逸強調,當政府每次推出政策時,均以壓制的方式來「強推」,其副作用就是令到社會、政治不穩,「但我們的政府就永遠依賴這種模式,這種狀況並不理想,會導致政府的認受性、公信力不升反跌。」