057 管治亂象論盡紙本
去年底政府委任毫無文化背景及經驗的旅遊局副局長謝慶茜「空降」文化局長一職,再次引起社會質疑政府委任官員的標準及 準則。翻查資料,自第四屆特區政府於二〇一四年十二月二 十日宣誓就任至今,連同謝慶茜在內,已有至少十名官員「 空降」就任,當中以運輸工務範疇內的「傘兵」最多,亦有 司法官從司法系統「空降」至行政部門出任局長,更有官員 連跨三個範疇,並一躍由局級官員跳升至主要官員之列。坊 間流行過一句形容本澳官場文化的說話,就是「識人好過識字」。而每當有官員職位出缺,政府委任新官上任時,社會都 會質疑相關官員任命是「任人唯親」。 . 每月一號出版 售賣地點訂購表格廣告聯絡電子版

政府任人唯親已成惡性循環 蘇嘉豪:官員委任無制度遠落後於唐朝

057 管治亂象論盡紙本

文:論盡

時間:2018年02月13日 22:22

當有官員「空降」就任時,常會引起公務員系統及社會質疑,究竟相關官員有何才能可以勝任與自己範疇不相關的部門領導職位?

當有官員「空降」就任時,常會引起公務員系統及社會質疑,究竟相關官員有何才能可以勝任與自己範疇不相關的部門領導職位?

第四屆特區政府就任後,實行對多個局級部門領導主管「大執位」,當中更有不少官員屬於「傘兵」,意即跨局甚至跨司到與其原有經驗不相關的部門。當有官員「空降」就任時,常會引起公務員系統及社會質疑,究竟相關官員有何才能可以勝任與自己範疇不相關的部門領導職位?而政府每次回應社會相關質疑時,都總有不同理由的說法。

以屬下最多「空降」例子的運輸工務司為例,2015年7月,從民航局「空降」的林衍新正式就任交通事務局局長,被問到為何會委任毫無陸路交通經驗的林衍新時,運輸工務司司長羅立文就稱:「世上所有決定都有冒險。」而2016年1月原能源辦主任山禮度出任房屋局局長時,羅立文稱,官員的委任是有限期的,到期後「可能換可能唔換」,出現調動屬正常。2017年9月當環保事務局局長譚偉文兼任氣象局長一職時,羅立文就指,是經檢視過屬下各個局長及副局長名單,覺得譚是最好人選「就揀佢」。

特首包攬官員任用權力
有乜標準?無人知

直選議員蘇嘉豪批評,現時本澳的官員委任的標準及制度,可謂「衰過」古代皇朝,且相比更落後過唐朝的任用官員制度。他指,唐朝所使用的官員選任方式更加完善,當中官員入仕制度分成「門蔭」、「入流」及「科舉」制度,「門蔭」意即以父、祖輩的官位、或豪門世家的餘蔭而得官;「入流」亦即「流外入流」,意指在中央、地方部門任職的流外之職(九品以外),任滿一定年限後可經考試方式,並到吏部參加銓選,授予職事官或散官,進入流內(九品以內);而「科舉」則是經過定期的公開考試來選拔官吏的制度,入官的門檻有標準。

「一千多年前的古代已經有一套官員選任制度,雖然運作上有其他不好的因素,例如買官等等,但至少制度已經建立了。」

然而,現在的特區任用官員的標準及制度機制,公眾可謂不清不楚。蘇嘉豪指出,雖然局級官員人選是由司長作建議,但行政長官掌握了任用局級官員的權力,可是官員的甄選與晉升究竟有何標準?公眾難以得知,「究竟要什麼人先可以做到文化局、氣象局長?公眾無辦法知道。」而公眾在官員任用上僅有「被告知」的角色,官員任命「一錘定音」後就無法回頭,亦無機制公開官員的績效評核。「特首有這樣權力,是否代表一定要有權用盡?而且在使用權力上並無作任何解釋,咁係咪代表行政長官可以唔清唔楚咁運用權力?」

他並指出,不只本澳,一海之隔的香港在官員任用制度上也存在同樣的問題,過往香港特區政府在甄選官員的過程上比較開放,「至少特首能夠向公眾解釋點解要任用這個官員。」但由於行政長官一人包攬揀選、任用官員的權力,加上近年香港行政主導的情況愈來愈嚴重,導致愈來愈多不適任的官員上位,施政失誤情況亦愈加嚴重。

選任官員無客觀標準 蘇:令有志之士不敢進「熱廚房」

蘇嘉豪認為,由於政府並沒有建立一套選任官員的標準及程序,令到公務員期望向上流動,或上升到更高位置一展抱負的信心減少。久而久之令到部門內部形成「埋堆文化」。選任官員標準的不透明,令到有志之士、具有高學術或專業能力的人士,不願意或不敢進入號稱「熱廚房」的政府當中。他舉例指,2014年特區政府換屆後,掌管輕軌建設的運輸基建辦公室中,有多名領導層在換屆後全部「鳥獸散」,部分更進入到私人企業當中,年薪過百萬元。

「老實講,在政府部門工作,人工唔係話特別多,但係就要承受社會對你的批評,而政府部門本身存在好多陋習、小圈子文化,行政程序又綁手綁腳,好多人都想離開這個熱廚房,有能力的人愈來愈少。而部門空缺一定要填補,政府就可以大條道理話內部唔夠人才,空降其他官員,甚至係自己人落去部門當中,呢種循環就不斷持續落去。」

「呢種任人唯親而非任人唯才的情況,漸漸已成為一種惡性循環。」

仿效香港推「高官問責制」?蘇:近親繁殖情況將更嚴重

雖然本澳及香港同為特別行政區,但在政府架構及官員委任制度上卻有大不同。在香港回歸初期,香港特區政府的決策局首長職位多是由公務員隊伍晉升,但在2002年第二屆特區政府,時任行政長官董建華推行「高官問責制」,棄用公務員晉升首長的方式(文官制度),改以政治任命方式委任局長,令部門首長職位抽離公務員體系,並需要承擔政治風險。而原本的局長則改稱為「常任秘書長」,維持以公務員晉升的方式。

社會曾經有意見認為,本澳應跟隨香港,將「政治委任」制度擴展至局級部門首長。但蘇嘉豪認為,局級部門實行「政治委任」制度,在本澳的政治環境中有危險之處,「例如選特首咁,唔理係唔係小圈子選舉或普選,特首所建議的主要官員人選,可能係同你出生入死、助選的人。當這個人做了特首,就可能會建議中央任命這些人出任官員。在現時本澳行政長官的選舉制度下,這種情況就有如古代『門蔭』的方式,官員近親繁殖,『圍威喂』咁去政治委任身邊一些重要的人。」

蘇嘉豪認為,現行本澳的「定期委任」制度,其實與公共行政學當中「事務官」的形式相類似。局級官員大多由公務員體系內晉升,即使行政長官、政府換屆,都不跟任何一屆的政府離場,「唔會因特首係邊個而無得撈。」

立法議員蘇嘉豪。

立法議員蘇嘉豪。

蘇:要尊重部門領導尊嚴 減少行政、政治干預

上月社會文化司司長譚俊榮回應委任謝慶茜出任文化局長一職時曾經提及,文化局領導無足夠(管理)經驗,副局長楊子健較新,暫時沒理想人選。蘇嘉豪認為,委任文化局長的事件十分值得研究,「就算係留低的副局長,都只是在文化局內做了幾年。這個情況反映文化局內部的斷層問題十分嚴重。」

「關鍵係,係公務員團隊當中,究竟有無向上流動的準則同誘因?公務員由高級技術員晉升至處長,再升至廳長或以上職位,尤竟有無任何爬升的程序?如果可以係公務員隊伍當中培訓到梯隊,就不會出現好似文化局這樣的情況。」蘇嘉豪亦認為,除了有晉升的系統、程序以及培訓梯隊外,亦要為有志一展抱負的公務員提供足夠的誘因,「升職收多千幾蚊但要做多好多嘢,導致部分人不願意升職。」

蘇嘉豪認為,除了金錢上的誘因外,最重要的是上級如何尊重每個部門領導的尊嚴,如何尊重下級部門的專業意見,減少上級在行政上、政治上的干預,「就有如文化局這樣,唔係話唔可以有長官意志,但係唔係長官意志說了算,可以完全無視下級的專業意見及行政經驗?而現在的官員問責制係『刑不上司長』,每次有鑊都要由局長孭,但又唔輪到我話事。」又指,若能創設機制尊重部門領導的尊嚴,防止上級利用行政霸道、長官霸道的方式來干預,相信會令官員的晉升機制上更有可持續性。

非官僚人士任首長 或能跳脫官僚思維

在今次文化局「大地震」以及過往多次官員「空降」事件當中,社會均質疑「傘兵」官員本身缺乏專業能力勝任部門首長職務。蘇嘉豪指,部門首長除了要有所屬範疇的專業能力外,有豐富的公共行政管理經驗亦十分重要,但現實中大多數首長並非同時兼顧上述兩種能力。他認為,在公共部門的人事任用上,局長作為部門的首長,選任上應更側重於其專業背景及能力,而副局長作為輔助局長的角色,則可在行政管理上進行互補。

另外,回顧歷屆特區政府中,均較少有非公務員體系出身的人士出任局級部門首長職務。蘇嘉豪認為,以公務員作為部門首長進行管治,因其官僚出身,工作時較為「穩陣」,鮮少會跳脫框架,「但係穩陣的另一個面向就係因循。」而非屬官僚體系出身的人士,其思維可能比起公務員出身的官員更為跳脫,並能跳出官僚般死板的框架。

但他亦提及,雖然部分專家、學者對於自己的專業有很大的能力及熱誠,但因其對公務員體系不感興趣,加上政府選任官員的機制「不清不楚」,「變成一身清白的專業人士,又怎會進入到藏污納垢的政府當中?」他認為,對於部分與官僚文化相距較遠的部門如文化局,由民間相關範疇的專業人士出任首長,或會有意想不到好的效果,「其實這些部門是否一定要由局內晉升?唔通每一個有熱誠的文化人,都願意係文化局做長時間的公務員,再晉升至文化局長?咁就會出現好大的矛盾。」

蘇嘉豪指,部門首長除了要有所屬範疇的專業能力外,有豐富的公共行政管理經驗亦十分重要,但現實中大多數首長並非同時兼顧上述兩種能力。

蘇嘉豪指,部門首長除了要有所屬範疇的專業能力外,有豐富的公共行政管理經驗亦十分重要,但現實中大多數首長並非同時兼顧上述兩種能力。

選任官員應革新 增強公務員、公眾參與

蘇嘉豪還認為,可以仿效外地「開放政府」的理念,在選任部門首長時加入公眾的評鑑機制。他舉例,台北市長柯文哲在2014年上任之初,就推動以全台北市民「i-voting」遴選台北市政府部門首長的概念,其中在台北市勞動局長的遴選中,先以自薦或他薦方式成為候選人。而年滿18歲的台北市民,或於台北工作的人士,亦可以自由登記成為票選人。之後經遴選委員會的書面審查、勞動對談後,再經過公民票選勞動局長。

蘇嘉豪坦言,雖然這種遴選的模式可謂「姿態重於實際」,而在實際操作中亦存在許多問題,但認為以「開放政府」的理念來革新部門首長的選任制度,方向仍然值得參考。他表示,政府其實可以仿效全球招聘大學校長般,組成遴選委員會對部門首長進行公開招聘,並在適合人選的資歷上再作選擇,透過擴大參與人士的規模,令其委任官員的理據更加站得住腳。

他亦認為,當有部門首長職位出缺,政府選擇新任人選時,應該要諮詢部門內公務員以及公眾的意見,「公眾方面可能有些難度,但至少應該係部門內舉辦座談會,將這些人選的資歷同經驗攤出來,讓公務員可以了解下未來可能出任部門首長人選的理念。」此外,要建立機制讓公務員對相關人選進行實名或匿名的反饋,相信此舉可以在選任官員上形成正當性及認受性。

「現在政府本身的形象高高在上,不單只公務員是政府的伙計,連市民都變成是政府的下屬咁,安排了那個做局長就去管治。一定要扭轉這種情況,否則我們永遠不知道,崔世安係咪真係咁神通廣大到,在任何範疇任何官員職位都可以揀選到最合適的人選?這一種行政霸道,將所有權力攬上身,過程中不讓其他人參與,資訊不讓人知悉。最終就係令到特首需要孭嘅鑊愈來愈多,簡單嚟講就係捉蟲。」