057 管治亂象論盡紙本
去年底政府委任毫無文化背景及經驗的旅遊局副局長謝慶茜「空降」文化局長一職,再次引起社會質疑政府委任官員的標準及 準則。翻查資料,自第四屆特區政府於二〇一四年十二月二 十日宣誓就任至今,連同謝慶茜在內,已有至少十名官員「 空降」就任,當中以運輸工務範疇內的「傘兵」最多,亦有 司法官從司法系統「空降」至行政部門出任局長,更有官員 連跨三個範疇,並一躍由局級官員跳升至主要官員之列。坊 間流行過一句形容本澳官場文化的說話,就是「識人好過識字」。而每當有官員職位出缺,政府委任新官上任時,社會都 會質疑相關官員任命是「任人唯親」。 . 每月一號出版 售賣地點訂購表格廣告聯絡電子版

官員委任制度問題多 機制如何運行? 林宇滔:政府未能「自圓其說」

057 管治亂象論盡紙本

文:論盡

時間:2018年02月13日 22:22

林宇滔認為,不少公務員均承認這套機制存在問題,但由於政府長年默許,導致所有人都覺得2年晉升一次是基本的方法。而現在政府再去限制晉級的比例,就容易產生公務員內部的矛盾。

林宇滔認為,不少公務員均承認這套機制存在問題,但由於政府長年默許,導致所有人都覺得2年晉升一次是基本的方法。而現在政府再去限制晉級的比例,就容易產生公務員內部的矛盾。photo by Helloquence on Unsplash

文化局一年兩度「大地震」易將,行政長官崔世安委任旅遊局前副局長謝慶茜出任文化局局長一職,引起社會尤其是文化界的憂慮與質疑。事實上,自第四屆特區政府2014年就任至今,就已出現過至少10宗官員「空降」到其他部門擔任領導人員的事件,當中更不乏「跨司空降」的情況。傳新澳門協會理事長林宇滔認為,官員是否「空降」並非問題的癥結,而是在於官員的聘任是否有一套統一、公開、嚴謹的制度及標準。

林宇滔引述公共行政學的觀點指出,在世界上較為落後的國家及地區,往往會強調官員或高級公務員必須具有某個範疇的技術專業能力,但在不少先進國家地區,官員及高級公務員的專業卻並非最關鍵的要點,「官員如果熟悉範疇的事務,或者願意學習範疇的事,當然會更優勝,但往往唔係必然嘅嘢。」他舉例指,不少國家地區實行「文官制度」,亦有不少地區以「官職輪換的方式,定期調任官員及高級公務員到不同的部門任職,「就有如香港嘅政務主任(AO)咁強調通才,會定期調派到唔同嘅部門工作。」

林宇滔認為,當一個政府部門的運作成熟時,專業的事務當然要由專業人士來處理,但更多的是關乎公共行政的工作,諸如部門行政、部門資源調配、在政府內部爭取資源、面對公眾等工作,「當然我唔係話特區政府全部官員都唔應該由專業人士來擔當,有專業人士當然更好,但係若果官員真係一個人才,或者係一個有能力、有胸襟、願意聽取意見嘅人,而他們亦能好快地熟悉不同的事務或了解不同的範疇,亦不失為一個選擇。」而對於某些行政上較為混亂的部門,「空降」官員可以在行政管理上產生一個積極作用。

官員委任程序如何走?
林:政府從沒解釋機制

林宇滔認為,領導及主管人員的任命及委任應該要有一套清晰的程序,但至今卻未見過政府有向外交代委任官員的程序是如何運行,「無論是公務員向我反映,或者我們所看到的,領導及主管人員的任命,無論係職務主管、處長、廳長去到副局長、局長,大家都會覺得現行的任命並無行一個正常的程序。」

林宇滔指出,每當政府任命一名領導或主管官員時,都會聲稱已充份考慮各方人選,但在實際操作時卻充滿疑問及矛盾,「例如某個局長位有空缺,就由司長建議人選再由行政長官任命,而副局級官員出缺理論上就係由局長建議並由司長任命,我唔知呢個係約定俗成還係真係有一個既定程序,但過往好多操作、慣例都係咁樣。」

他亦質疑,現時政府內五個司都是分管的,是否代表司長僅能在自己範疇內尋找合適人選?「好似(環保局兼氣象局長)譚偉文咁,羅立文當日的說法就是,在自己範疇入邊最好嘅就係他。這是否意味著司長只可以在自己範疇內揀人?但過去亦曾經試過有跨司任命喎,(海關關長、民署管委會前主席)黃有力本身並不是保安司範疇囉。」

「顯然政府並無一個好清晰的程序,可以交代到畀公眾。」林宇滔亦指,公眾亦經常質疑,政府在官員任用上有否出現「埋堆文化」、「馬房文化」的情況,「之前10個局長都係空降的,政府可唔可以攞一啲清晰的文件出來,解釋清楚邊個係曾經考慮過的人選?讓公眾知悉官員委任有任何機制?」

林宇滔認為,要討論每一個人的任命是否適當是十分困難的,「因為每個人選都會有支持同不支持,即使係美國的官員任命要經過國會,坦白講都會有好多人唔鐘意佢哋。」但他批評,特區政府至今仍未能「自圓其說」,向公眾解釋清楚官員任命的制度是如何運行,「究竟係任人唯才、舉賢不避親,還是係任人唯親?起碼我看不到有一個好客觀公平的委任人才機制,亦睇唔到有公平公開的機制,能夠說服到公眾某位人選係一個人才,即使部分人未必認同。但最起碼你應該講得出一套自圓其說嘅程序出嚟,這個先係基本。」

傳新澳門協會理事長林宇滔

傳新澳門協會理事長林宇滔

借鑑外地經驗
監督官員委任程序

本澳的官員委任制度存在諸多問題,林宇滔認為,政府其實可以借鑑鄰近地區的經驗,訂立一套公平、公開、公正的委任制度,並加強對制度的監督。

他舉例指,香港特區政府的公務員敍用委員會,負責對較高級公務員,即香港政府總薪級表第26點(48,630元)或以上的人員的聘用及晉升事宜,向行政長官提供意見,以確保公務員的聘用及晉升制度公平公正,量才錄用。另外委員會主席及委員會經常出席部門的招聘委員會及晉升選拔委員會會議,以觀察有關程序,並就重要或困難的工作及人力資源管理問題提供意見。

林宇滔表示,不只領導及主管人員的委任,香港所有高級公務員的聘任都受到公務員敍用委員會的監管。而任何的公務員晉升都會有署任的機制,意即公務員經過晉升後,需要署任一段時間才會被正式委任,「有一個委員會去作第三方的監督,程序上相對較為嚴格,雖然佢哋都存在好多問題,但正正係不斷發現問題,就不斷去修正。」

林宇滔認為,雖然在本澳「照板煮碗」設立一個關於公務員委任的諮詢委員會,可能會引起社會質疑其客觀性及公信力,但是類似的敍用委員會設立,可以對官員委任的決策過程中起到第三方監督作出,以監察委任程序當中是否公平、公開、公正。他亦認為,廉政公署理應重新審視本澳眾多的官員任命中是否真正符合法律,以及檢視官員委任制度中是否存在缺陷,而立法會亦有責任對此作出監督。

改革公務員評核惹批評
林:無助消除「埋堆文化」

另一方面,政府現正就修訂公務員評核制度進行諮詢,文本建議日後部門的人員評核結果,5分「優異」及4分「十分滿意」合共佔整體人員數目的6成,而5分「優異」則只能佔整體的1成。相關建議引起部分公務員的不滿,質疑有關部門如何定出上述比例準則,憂慮此舉會嚴重影響公務員評核的公正性。行政法務司司長陳海帆日前回應相關疑慮時指,改革評核制度將令公務員評核變得更客觀、更具操作性,避免出現「埋堆文化」的現象。而當局亦期望透過逐步完善制度以改變相關情況,發掘更多優秀公務員做領導主管的梯隊。

林宇滔指出,2009年政府修改公務員職程制度時加入了評分機制,如公務員連續2年獲評4分或以上,晉階年期就可以縮短1年。但由於當時未有加入評核限制百分比,導致評核人「無謂得罪人」,便令大部分公務員都獲評4分或以上,大多數人經歷2年就可晉級,導致現時有超過9成公務員獲4分以上的情況。他質疑:「究竟政府係修法嘅時候,係咪覺得2年就升職係一個正常嘅情況?」

「實際的結果就係,當年你無加入限制,下屬做了評核,局長批了,變相全部政府官員都認可了這套評分制度的結果,令大家覺得2年晉升係正常的事。若果有1年評分唔係4分,要多過2年先可以晉升的話,就已變成係懲罰,先會導致今日的爭議。」林宇滔認為,不少公務員均承認這套機制存在問題,但由於政府長年默許,導致所有人都覺得2年晉升一次是基本的方法。而現在政府再去限制晉級的比例,就容易產生公務員內部的矛盾。

陳海帆稱期望透過改革評核制度消除「埋堆文化」。林宇滔則指出,過去有部分公務員因工作優異獲得4分或以上,實屬正常,但亦有不少公務員靠「拉關係」、「埋堆」等獲取高分,「不少做得嘢嘅公務員會認為,自己既然已經攞到高分,就無謂、無條件、無能力去投訴其他感覺上係靠埋堆文化而取得高分的人。現在政府就話去限制,究竟政府有無信心告訴社會聽,消除了一批高分份子,係靠埋堆攞到高分的人,而不是做到嘢的人呢?」

林宇滔指出,由於過去管理文化以及任用官員上沒有客觀的標準,而處理公務員投訴機制上亦未能建立到信心,政府難以建立一套令公務員真心信服的客觀評核機制。而缺乏客觀的評核機制,即使為評核比例設限,亦容易導致「劣幣驅逐良幣」的情況,容易令靠「埋堆」獲取高分的人群驅逐真正「做得嘢」的人。

「若果政府真係有心去做好這份工作,應該要先設立一個公平、客觀的評分機制,踢走埋堆文化,然後就進一步設限,設立評分標準以擇優汰劣,做得到這方面,再為評核比例設限,阻力就會減少。否則一刀切的話,只會令埋堆文化更加加強。」

公務員制度問題多多
林:應先改革領導風格

自回歸後,特區政府就多次提出要改革公共行政制度,如2007年時任行政法務司司長陳麗敏就提出公共行政改革路線圖,但就被社會批評尤如「八陣圖」,社會對改革路線要如何走完全不知,連政府也說不出個所以然,路線圖消失得無影無蹤。而第四屆特區政府上場後,就再設立公共行政統籌委員會,統籌協調公共行政改革政策措施的落實及相關範疇的政策諮詢,以及確立執行計劃。

另外,在公務員的基層聘用制度上亦曾經多次出現大改革,先是2011年政府實施「中央開考」,但經歷一次開考後便無疾而終。而去年政府再度推出「統一管理開考」,制度分為「綜合能力評估程序」及「專業或職務能力評估程序」,至今曾經開展過高級技術員及二等技術輔導員的開考程序。反觀上層的領導及主管人員任命制度上,除了2009年實施的《領導及主管人員通則》法律及補充性行政法規外,就未見政府有對相關制度進行過改革。

林宇滔指出,現行的官員任命制度與澳葡時代分別不大,澳葡時代的管治當然有其問題,但當時的政府讓人感覺是官員有權亦有責、有承擔、肯接受批評,而這種管治的氛圍在回歸後逐漸消失,意味著這並非制度出現問題,而是管治文化出現改變,才導致現在的情況。

他認為,制度是政策重要的一環,也是政策的基礎,雖然本澳的公務員制度存在許多問題,固然需要對其進行修改,但更重要的是領導風格的改變,「好嘅官員面對再壞嘅制度,都可以將制度的負面因素減低,發揮其最大的長處。反之,壞的官員面對再好的制度都會將之搞垮。領導風格不改變,即使制度怎樣完善都好,都係解決不到問題。」

建立公開透明機制
官員應接受公眾評分

林宇滔認為,由於現行官員委任制度缺乏公開、透明的機制,導致公務員以及公眾往往會成為「被通知的一群」,無法實際參與到官員任命當中。認為政府有必要建立一套真正客觀、有系統、程序、框架的領導及主管人員遴選機制,亦應為公務員以及公眾訂立一套評分機制,「訂立評分機制,係可以令相關人選對其下屬及公眾有個交代,並且讓公眾可以監督相關的官員任用上是否客觀、合理。」

另外,林宇滔亦認為,無論是局級、司級還是行政長官亦應要接受公眾的評鑑。他指,現時內地不少基層或市級的民生管理或官員任用,都引入民主元素,例如設有下級評上級、公眾評分等機制,「澳門係咪要考慮?」認為政府應引入更多真正客觀的績效評估及公眾評鑑機制,從機制上作出根本的改變,才能推動官員站在公眾的角度上思考問題,令政策更貼地,「這個評分並不是官員唯一的評核因素,但絕對會係參考的座標。」