057 管治亂象論盡紙本
去年底政府委任毫無文化背景及經驗的旅遊局副局長謝慶茜「空降」文化局長一職,再次引起社會質疑政府委任官員的標準及 準則。翻查資料,自第四屆特區政府於二〇一四年十二月二 十日宣誓就任至今,連同謝慶茜在內,已有至少十名官員「 空降」就任,當中以運輸工務範疇內的「傘兵」最多,亦有 司法官從司法系統「空降」至行政部門出任局長,更有官員 連跨三個範疇,並一躍由局級官員跳升至主要官員之列。坊 間流行過一句形容本澳官場文化的說話,就是「識人好過識字」。而每當有官員職位出缺,政府委任新官上任時,社會都 會質疑相關官員任命是「任人唯親」。 . 每月一號出版 售賣地點訂購表格廣告聯絡電子版

外判研究愈來愈多 究竟值唔值? 多部門曾被揭發研究判給存在漏洞

057 管治亂象論盡紙本

文:論盡

時間:2018年02月13日 22:22

近年政府的研究、民意調查項目愈來愈多,絕大部分均以外判的方式判給予學術機構或企業承辦,而相關服務合同的金額亦愈來愈龐大,運輸工務司司長羅立文就曾經在立法會上形容政府的外判研究項目已達到「極端」。按照現行第122/84/M號法令(俗稱《採購法》)第7條規定,凡涉及顧問、研究、技術諮詢等服務,若事先經上級審議證實對本澳有利,可以豁免公開招標,並以直接磋商的形式進行判給。

雖然法律容許研究項目可免公開招標直接判給,但是由於政府的資訊不透明,不少研究報告並未有對外公佈,導致社會難以得知相關研究報告的質量如何?對政府政策所帶來的效益有多少?另外,相關研究項目的判給金額往往過百萬甚至千萬元,花費大量公帑進行判給後,究竟值不值「這個價錢」?社會亦無從得知。再者,現行的採購法律已不合時宜,而審計署及廉政公署亦頻頻揭發出採購、外判等的弊端,社會憂慮外判程序已成本澳的貪腐溫床。

翻查資料,審計署早在2016年1月發表《顧問、研究及民意調查的外判服務》,抽查了280個項目,揭發多個部門的顧問、研究、民意調查等外判服務項目存在弊端。報告指,審計署於2010至2013年6月期間,發現有65個政府部門外判多達1,514項顧問、研究或民意調查項目,開支超過14億元。當中在具有潛在高風險的280個項目中,有81個存在問題,其中大熊貓基金有3個、土地工務運輸局7個、交通事務局10個、環境保護局37個、澳門基金會18個、勞工事務局6個。

審計署《顧問、研究及民意調查的外判服務》衡工量值式審計報告封面。

審計署《顧問、研究及民意調查的外判服務》衡工量值式審計報告封面。

部門豁免招標、詢價 理由層出不窮

審計報告指出,不少出現問題的項目都是因判給金額超過50萬或預算許可,但卻沒有依法招標或三間詢價就直接判給。部分未有依法簽署合同,源於緊急、判給公司最權威、一直做開、對法律認知有偏差等,更有部門刻意將外判項目「斬件上」。

報告提及,工務局、交通局及環保局分別有7、9及14個超過75萬元的判給項目應作招標,但卻以免除招標、免除直接磋商的三間詢價及書面報價,僅向單一的服務供應商進行了詢價。3個部門所提出的理由主要為「具專業性」、「在相關範疇有豐富經驗」、「曾參與相關研究工作」、「對該區熟悉」等,並沒有交代為何直接判給一間公司較採用招標方式對特區有利,其免除招標的行為並不完全符合法例明確訂定的要件。

而在勞工事務局方面,自2003年開始,當局就以勞務採購方式聘用退休公務員提供顧問服務,執行日常工作。服務合同每6個月延續一次,每個合同之間相隔約2至3天,直至2013年止,合共長達10年。同一情況亦出現在環保局,當局自2010年開始,以勞務採購方式聘用一名原於另一公共部門以非僱員形式從事顧問服務的人員,以不多於6個月方式不斷延續至2014年約5年的時間。審計署批評,2部門並沒有根據行政行為的本質,採用對應的法律制度執行工作。

部門以專業、時間迫切為由 多次、重覆將項目批予同一公司

審計署還披露,鑑於九澳飛灰堆填區內的飛灰影響周邊環境,及對居民的健康存在隱患,環保局在2010年11月以工作的專業性及時間迫切為理由,引用豁免條款免除招標、免除直接磋商的三間詢價及書面報價,以及免除簽署合同等程序,把一項於飛灰堆填區內採樣化驗的環境質量監測工作判予一間認為具專業資格及豐富經驗的D公司,有關工作在2010年12月14日至21日完成。

其後,環保局在2010年12月至2013年6月期間,合共23次直接將九澳及臨時飛灰存放區的空氣質量監測工作判給予D公司,涉及金額合共3,717萬多元。批評環保局的做法規避了採購法例規範的詢價機制,無法比較價格是否合理,使政府處於不利的議價地位。

審計署又發現,交通事務局屬下2個部門:公共關係處及交通規劃處分別於2011年6月及11月判出2項有關調查本澳車位數目的工作,但交通規劃處的外判工作中,以居住樓宇、商業樓宇及政府部門等停車場的車位為整個調查的主要部分,公共關係處在取得機構的報告後,已把報告副本交予交通規劃處,但交通規劃處仍外判同類型停車位調查工作予其他機構。此外,交通事務局作為監管咪錶停車位營運實體的部門,卻把調查咪錶車位數目的基本職責外判予其他機構。

審計批評,交通局外判的2項調查工作並無實際需要,有浪費公帑的風險,說明該局在作出開支許可時未有充分考慮開支的效益。

廉政公署《公務採購程序指引》封面。

廉政公署《公務採購程序指引》封面。

審計:行政行為必須遵從合法性原則 不應為求方便而迴避正常程序

審計署透過是次審查結果可見,目前公共部門對於規管財帳運作上的主要法規,甚至部門本身的組織章程,皆存在認知不足和執行時偏離法律原意的情況。審計署表示,「依法施政」是整個特區政府所有公共部門履行職責時所要求達致的必然標準,一切的行政行為必須以遵從「合法性原則」作為執行的基礎。因此對相關的法律條文和規範主動作出認識、理解並貫徹落實,是全體公共行政工作人員責無旁貸的義務。

審計署強調,各部門應該堅持依法辦事,絕不能常以制度過時、程序複雜、技術含量高等藉口掩飾自身管理不善及執行能力不足的情況,不應為求方便而濫用特殊做法,迴避正常程序,放棄法律規定和維護特區政府利益的重大原則。通過審計的揭示和分析,部門應認真檢視自身依法執行工作的情況,實事求是,合理使用公帑,切實解決問題,相關監管部門亦宜及時堵塞漏洞,認真督促整治和改善。

廉署03年制定採購程序指引 採購法修法拖完又拖

除了審計署針對各部門的服務、外究判給進行衡工量值式審計之外,廉政公署近年亦多次在其工作報告中,揭發不少部門及公務員利用採購法律的漏洞,從中進行貪腐行為。另一方面,廉署更早在2003年制定《公務採購程序指引》,以公務採購法例為基礎,經綜合調查及審查工作工所發現的採購實務問題,以及參考了外地公務採購的規範指引,從而制訂指引,指出部門在採購的各個階段中應該要注意的事項,供各部門參考。

雖然《指引》從規範了採購工作應遵原則、採購程序各階段應注意的事項、採購人員的義務、利益迴避、法律責任、舉報義務及途徑等等,但由於《指引》僅屬自願性質,無法律效力,部門落實《指引》內容時各師各法,無法改變目前採購法律存在的眾多問題。社會一直要求政府盡快修改採購法,但對於現行第122/84/M號法律所指的公開招標門檻(公共工程250萬元以上、採購財產及服務75萬元以上)是否需要放寬,社會的意見不一,有意見憂慮若將公開招標的門檻提升,將進一步擴大現有的判給黑洞。

另外,經濟財政司司長梁維特於2016年1月曾經表示,爭取於2016年內將修改《採購法》進入立法程序,惟2017年已過,但未見政府將經修改的採購法文本送交立法會。梁維特於去年5月列席立法會會議時表示,採購法於2017年9月進行內部諮詢,並於今年首季展開公眾諮詢,儘量爭取在今年第3季進入立法程序。

(資料來源:審計署《顧問、研究及民意調查的外判服務》衡工量值式審計報告(2016年)、廉政公署《公務採購程序指引》(2003年)、新聞局、《論盡》媒體)