把「真民主」引入澳門的諮詢制度

2014-06-20 石屎森林中尋找一片綠洲 每週專題

文:仇國平(澳門大學政府與行政學系副教授)

時間:2014年06月20日 9:09

政府諮詢項目五花八門,諮詢方式繁多,由諮詢委員會、民意調查、諮詢文件、諮詢會議、官員親臨民間主辦論壇解讀政策、委託民調機構,收集在主流媒體及網絡媒體的民意等等。然而,政策一出台就「柴台」情況愈來愈多:輕軌路線阻擋皇朝區觀音像的景觀,被指褻瀆神靈; 政府為興建加油站,準備拆毀氹仔麗景灣酒店附近小公園改建,被附近居民指責事前未有諮詢; 「置安居」文本一出,就被指「澳人澳地」「被消失」。一連串的事件,再一次暴露公眾諮詢的缺失。

澳門政府聲稱,在政策醞釀階段向公眾諮詢意見,但到政策推出時引起市民不滿的尷尬局面,曾經多次出現。輕軌原本經過倫敦街,政府指方案得到坊會支持,卻引起附近居民反對,在公眾、廉署、以及審計署壓力下,政府唯有把輕軌走向改為海邊,拖延施工期。2011年底政府推出西灣湖夜市方案後,集中向大社團諮詢,一般市民並不知情。到2012年,政府指大部份市民支持方案,結果引起公眾強烈不滿,最後政府重新進行諮詢及民調,發現支持方案的市民只佔少數,最後擱置方案。

澳門諮詢制度的流弊,與管治模式息息相關:澳門的管治源於殖民地時代,透過把大社團領袖吸納到諮詢會、立法會、以及各級諮詢組織吸收民意。賭權開放後,政府財政收入暴增,在審批經費時對親政府社團特別關照,擴展親政府勢力,弱化反對聲音,穩定社會秩序。然而,社團領袖往往由社團高層以協商方式產生,公開選舉只是形式,並不代表社團成員授權社團領袖代表他們向政府反映意見。在過去公民意識較薄弱的時候,市民只求有社團領袖為他們出頭,解決貼身的民生問題就心滿意足,對參與社會事務的能力及興趣不大,因此在當時,這種吸納民意及潛在反對勢力的方式頗為有效。

然而,這種吸納方式,隨著經濟發展、市民教育水平提高,澳門人的公民意識亦逐漸增加而漸漸失效。這些市民當中,許多並沒有被社團吸納。互聯網興起,令市民不需透過社團代理,也可以互相連結,動員志同道合的朋友,掌握相當的資訊,參與共同關注的社會事務。即使是社團的成員,也不一定樂意「被代表」:在「離補法案爭議」中,有專業團體領導公開支持政府,團體成員卻公開澄清,指領導的意見只是個人立場,與團體無關。出於選舉上的考慮,即使最親政府的社團,有時也要顧及民意,「忽然轉呔」「為反對而反對」。離補法案及西灣湖夜市,正好說明親政府人士有需要時也會「急轉彎」,陷政府弧立無援之地。

要改善諮詢制度,澳門政府應該改變委任委員及議員的方式:重點吸納的目標,不應是獲政府大額資助但無民意基礎的社團成員,而是在立法會選舉中得票最多的候選人,以及背後支持他們的社團。這些人士及社團出於選票的考慮,對民意較為敏感,有強烈動機在發表意見時反映市民意見,令政府政策制定時,多聽一些「真民主」意見,少聽假話空話大話。

另外,有諮詢委會抱怨,政府往往先有政策後作諮詢(或通知),委員以及市民無從在政策蘊釀階段提供意見,諮詢變成走過場,委員變成橡皮圖章。在公開諮詢會,官員往往落力推銷政策,多於聆聽市民意見,甚至與市民辯論駁火,這種諮詢陋習理應革除。

政府亦需盡量放開資訊,包括開放立法會分組委員會及諮詢委員會會議,讓公眾旁聽及傳媒旁聽,監督議員及委員言論是否合乎民意。另外,現時許多政府文件都蓋上「保密」字樣,委員即使有心諮詢市民意見,有時也因恐怕違反保密要求而裹足,因此政府有需要制定「資訊公開法」,盡量將政府文件公開,限制官員濫用保密權,並設立委員會,當市民被政府拒絕提供所需資訊,可以有投訴的渠道。市民掌握更多文件及資料後,便可以發表更有建設性的意見,令政策更完善。

諮詢的方式還有很多,例如源於丹麥共識建立會議、公開聽證、公投、重建市政廳等等。至於採取哪種諮詢方式,自然要看政府及市民可以「去到幾盡」。

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