從中國大陸城鄉規劃體系與實踐看澳門《城市規劃法(草案)》

2012-05-11 城市規劃法會讓澳門變得更好嗎? 每週專題

文:曾言

時間:2012年05月11日 12:12

 澳門《城市規劃法》草案及配套法規構想諮詢文本(以下簡稱《澳門城規法(草案)》)出臺,並進入徵求意見階段。作為一名中國大陸地區的城市規劃工作者,首先是欣喜地看到澳門特區政府對於城市規劃建設工作予以的重視,同時更希望看到《澳門城規法》的出臺與實施,可以更好地切合澳門實際並有所創新,也為大陸地區的城鄉規劃管理工作改進提供好的經驗。以下比較大陸城鄉規劃的一些原由情況與實踐運作,對《澳門城規法(草案)》提出兩點思考和建議。

 

第一,建議將法定規劃中的「總體規劃」與「詳細規劃」二體合一為「澳門城市土地與空間使用規劃」。

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在《澳門城規法(草案)》框架中,建立了規劃研究──法定規劃──技術指標/行政指引的三個關係,其中的「法定規劃」中不難看出大陸地區城鄉規劃法的影響。文中提出將澳門城市規劃體系分為「總體規劃」與「詳細規劃」兩個層面,並且提到「總體規劃優於詳細規劃,因此,詳細規劃的內容不可違反總體規劃。兩者無論對私人或公共行政部門具有法律約束力」。

 

值得注意的兩點是,其一,大陸地區將城鄉規劃中涉及城市的部分分為「城市總體規劃」和「詳細規劃」兩個層次,與大陸特有的行政體制、社會經濟背景和發展階段有關。大陸設市城市達到657座,「城市總體規劃」是國家或省(自治區)實施自上而下行政治理與調控的主要手段之一。城市總體規劃需要上報城市上一級政府進行審批,重點審定城市性質與職能、人口與用地規模、城市發展方向及公共性用地和設施的佈局;在大陸,城市開發建設很多涉及到佔用農業用地的情況,而保障一定規模的農業用地的又是國家宏觀調控的基本策略,城市總體規劃的審議過程,在某種意義上是為了滿足合理開發城市建設用地,保障農業用地與生態用地的調控要求。

 

其二,在城市具體編制和實施城市總體規劃與詳細規劃的運作中,在規劃管理的技術層面上曾出現過較多矛盾之處,有待解決。主要表現為:大陸地區城市規模一般較大,城市總體規劃採用較小比例尺的圖紙進行製作,在道路或具體某類功能用地邊界的定位上,往往難以做到十分的精確;而下一層次的詳細規劃採用較大比例尺的圖紙進行製作,道路與用地邊界定位較為精確,並與總體規劃的圖紙出現一定差距。同時,由於總體規劃相對粗放,在落實總體規劃編制詳細規劃時,對總體規劃用地佈局進行調整的情況也較為常見。問題也由此而生,有的城市出現過這樣的情況:某一用地的業主拿著總體規劃的圖紙,以「用地邊界條件不符」等原因起訴規劃管理部門時,從法律的監督上講,規劃管理部門難以解釋。

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因此,鑒於澳門作為特別行政區和城市規模較小的特殊性。即澳門與大陸城市需要編制總體規劃的一些前提條件的不同,以及為了避免大陸城市兩層次規劃編制與實施中出現過的「難題」。建議將《澳門城規法(草案)》中的「總體規劃」與「詳細規劃」合二為一,如稱為「澳門城市土地與空間使用一體化規劃」, 簡化規劃編制的程式,內容可包括《澳門城規法(草案)》中「總體規劃」與「詳細規劃」涉及的部分,但執行上為一個規劃。圖紙法則以詳細規劃為准,這樣可減少在法律界定上的含混之處和可能引發的不必要的糾紛,便於對土地與空間的使用實施精細化的管理。

 

第二,對設立“城市規劃委員會”的看法。

 

設立「城市規劃委員會」是大陸很多地方城市政府在實施城市規劃管理上的一種方式,也可以認為是大陸逐步走向法制化、民主化、提高地方政府行政效能、逐步完善城市治理機制的一種嘗試。在《中華人民共和國城鄉規劃法》中並沒有提到這一機構及其相關職能,法定意義上規劃(如城市總體規劃)是應由所在城市的「人民代表大會常務委員會」完成審議過程。因此,澳門應結合自身的行政治理體系和現行法規,探討能夠更充分地反映公眾意願和便於公眾參與、具有較好的操作性和可靠的約束性、提高澳門城市規劃法定地位的方式,執行城市規劃的編制、管理與監督工作。

 

以上兩處不成熟的思考,供澳門同業者參考與討論。