#051 盤點大白象論盡紙本
#大白象工程,對澳門人來說並不新鮮,不論在庫房儲備充裕的今天,還是在阮囊羞澀的回歸前,大白象們都遊走在城市的各處。所謂大白象有幾個涵義,首先,是要花大錢;其次,是龐然大物;第三,實用價值不高。回歸前的中葡友誼系列:#生鏽鐵#紙飛機#融和門#女人與狗⋯⋯這些都是完全沒有實際用途的純紀念性裝置;回歸後,被指為大白象的,則多數是大型的基建設施,例如為 #東亞運建設 的一系列場館、#澳大橫琴校區#輕軌 系統、#氹仔新客運碼頭#北安碼頭)等等。 每月一號出版|定價:MOP$5/NT$ 45 售賣地點訂購表格廣告聯絡電子版

公帑養多隻大白象 審計報告屢揭大型公共工程問題多

#051 盤點大白象論盡紙本

文:論盡

時間:2017年07月29日 15:15

超支四倍有多、延期超過五年的氹仔客運碼頭終於在上個月落成啟用,但社會對氹仔客運碼頭的批評不少。碼頭總建築面積約30萬平方米,但不少意見批評碼頭「大而無當」,內部許多設施仍未齊全,而面對港珠澳大橋即將通車,新碼頭未來仍否能夠有足夠客量,撐起每年達到1億元的營運費用?社會仍不得而知。事實上,早在2013年,審計報告就曾經批評建設發展辦公室沒有深入研究碼頭的發展需要,亦無預計日後的客流量而作出符合實際需求的估算,導致碼頭落成後的規模與實際需求存在不確定性。

除了氹仔客運碼頭外,審計署亦曾批評多個過百億的公共工程大幅度超支的問題。《論盡》媒體特別摘錄審計署針對氹仔客運碼頭、輕軌系統、澳大新校區及澳門蛋四個大型公共工程的審計報告,重溫審計署是如何批評公共工程規劃及執行時的種種弊端。

氹仔客運碼頭總建築面積約30萬平方米,但不少意見批評碼頭「大而無當」,內部許多設施仍未齊全,而面對港珠澳大橋即將通車,新碼頭未來仍否能夠有足夠客量撐起每年達到1億元的營運費用社會仍不得而知。(資料圖片)

氹仔客運碼頭總建築面積約30萬平方米,但不少意見批評碼頭「大而無當」,內部許多設施仍未齊全,而面對港珠澳大橋即將通車,新碼頭未來仍否能夠有足夠客量撐起每年達到1億元的營運費用社會仍不得而知。(資料圖片)

氹仔新客運碼頭:未估算將來實際客流量

審計署於2013年7月15日公佈《氹仔氹仔新客運碼頭的擴建規劃設計及財務安排》衡工量值式審計報告,發現作為主責部門的建設辦自2006至2009年所建議的擴建方案,最終需要投入的公帑比原方案大幅增加,卻沒有深入研究氹仔客運碼頭未來的發展需要,亦無按日後客流量的預計情況作出貼合實際需求的估算,導致碼頭落成後的規模與實際需求相匹配存在重大不確定性,衍生規模過大或過少所造成的低使用率或不敷應用的風險。審計署亦批評,政府在審批擴建方案時亦無法掌握項目整體所涉及的金額,難從經濟效益的角度作出最適當的決策。

審計報告指出,政府於2006年將氹仔客運碼頭計劃由原來的輔助性質提升至對外重要口岸,並將工程交予建設辦執行。期間建設辦於2008年以1.73億元興建了氹仔臨時客運碼頭,並指在新客運碼頭啟用後,臨時碼頭將被拆卸,但會用於興建消防站等設施。其後建設辦持續開展擴建碼頭的規劃設計工作,直至2009年4月完成最終修訂。

審計報告續指,與2005年碼頭原工程比較,擴建後的設計規模,其總建築面積由原先約10.72萬平方米增至約36.29萬平方米,400人客船泊位由8個增至16個,並新增3個1200人客船泊位及1個直昇機坪,反映氹仔客運碼頭的規模較原工程出現重大的改變。建造費用方面,則由原工程預計的5.83億元增加至擴建工程後的約32.84億元,增幅逾5倍。碼頭的竣工時間,亦由原工程預計的2007年初,延至擴建工程後的2013年中。

審計報告提及,建設辦對於規模轉變龐大的碼頭擴建設計工作的3個主要主要依據是盡量不影響2005年已開展的原工程,配合船公司對航線的申請要求,以及盡用碼頭佔地及「港池」面積等的原則來訂定。

審計署認為,建設辦理應先確立氹仔客運碼頭的實際旅客流量需求,才能科學地擬定項目的規模。但今次審查卻發現建設辦在整個擴建設計過程中,均沒有進行深入研究以估算氹仔新客運碼頭的未來旅客流量,未能確保設計過程已充分考慮以下兩個重要因素:其他大型交通基建對碼頭所帶來的分流影響,包括現存的外港碼頭及正在興建的港珠澳大橋;以分段建設營運方式進行擴建工程,以達更佳經濟效益的可行性。認為作為本澳未來重要海上口岸的氹仔客運碼頭,在落成後能否滿足實際需求,或是出現規模過大而導致浪費,存在極大的不確定性。

報告同時指出,建設辦在整個氹仔客運碼頭擴建過程中,包括每次就修改設計規模上呈建議書供上級批准時,以及申請行政當局「投資與發展計劃」(PIDDA)的預算資料中,均沒有為建造氹仔新客運碼頭所需的開支進行整體估算。批評在欠缺此重要財務資料下,決策者無法掌握項目獲批後所需的整體開支規模的估算,因此也難以考量項目的經濟效益。同時亦令日後執行開支規模控制及成本管理時失去了重要的參考依據。除了使當局未能掌握全面的資料,以更妥善地調配公共資源外,更重要是影響政府未能按上述資料掌握將來整體「投資與發展計劃」開支的規模,以作為長遠施政的重要參考。

審計署在報告綜合評論中指出,並在綜合評論中指出,現時公共部門在規劃大型基建工程前,普遍欠缺為項目作出全面及科學整體開支估算的意識,除這次審計發現的問題外,以往曾公佈的審計報告中均已指出整體估算的重要性及必要性。審計署重申,各公共部門應汲取經驗,為工程項目在前期階段進行科學、貼近現實的整體開支估算。

輕軌:預算超支3.5倍未封頂
工程每延誤1年增10多億開支

對於輕軌系統建設方面,審計署曾分別於2011年5月、2012年9月及2015年1月發表3階段的專項審計報告。第三階段輕軌系統專項審計報告中提到,審計署指,運建辦曾於2012年9月後對「輕軌系統整體投資估算」進行更新,當時的估算已達142.73億澳門元,但只是對氹仔線已完成判給及預計判給的項目進行更新,並未有就澳門段的投資金額重新進行整體估算。運建辦僅能提供澳門段北區的3個諮詢方案,按過去的通脹情況推算於2014年每公里的造價估算約為5億澳門元;同時也沒有對城市日高架走線在內的其他路段再作估算的更新。

運建辦僅能提供澳門段北區的3個諮詢方案,按過去的通脹情況推算於2014年每公里的造價估算約為5億澳門元;同時也沒有對城市日高架走線在內的其他路段再作估算的更新。

運建辦僅能提供澳門段北區的3個諮詢方案,按過去的通脹情況推算於2014年每公里的造價估算約為5億澳門元;同時也沒有對城市日高架走線在內的其他路段再作估算的更新。

審計報告指出,在缺乏財務資訊的前提下,面對澳門段不同的走線調整方案,無論在政府作出決策或社會進行討論時,皆無法就公帑的負擔及經濟效益作出相關考慮。再者,若為了避免日後多次修改,而選擇在討論及決策階段不作粗略估算,待方案確定甚至具備更具體的設計後,才向特區政府及公眾披露所需成本,有關做法的邏輯顯然是本末倒置。

審計署亦在綜合評論中指出,本澳及鄰近地區目前及將來依然有不少大型建設的情況下,若建築成本維持20%至30%的年度增長,輕軌第一期澳門段的建築成本,單以2012年9月約46.23億澳門元的動態估算,每延後1年便可能增加10多億澳門元的開支,且有關成本會以複合增長方式累加,更何況亦會影響後續輕軌第二期及遠期的成本。

審計署強調,倘運建辦對澳門段的時間失去控制,亦即對整個輕軌系統的建築成本失去控制。輕軌系統是政府的重大投資,其工程範圍廣泛,涉及千家萬戶的生活與出行,作為輕軌系統設置的專責部門,運建辦有必要制定更周詳及合理的工作計劃,以特區政府整體利益及公眾利益作考量,重新審視及檢討過去因循舊有管理方式所引致的失誤,以民為本,秉公辦事,徹底防錯糾弊,從根本上解決問題。

而在土建工程的管理方面,審計署指,按合同規定,當時氹仔段4個進行中的土建工程應於2015年6月前全部完成,但2013年氹仔段各分段仍停留於地基工程,實際的工程進度與計劃應完成進度相差甚遠。雖然運建辦及監理公司多次發出警告信函要求承建商作出跟進,情況一直未有改善。審查發現,運建辦未有嚴格依法作出適當的處理,即在承建商遲遲未能提交新的《工作計劃》時,經過1年也未有採取進一步的行動,由運建辦自行編製工作計劃,並要求承建商嚴格執行。

澳大新校區:無考慮國內建造成本
預算由58億元升超102億元

審計署於2013年1月14日公佈《橫琴島澳門大學新校區建設費用估算》專項審計報告,披露建設辦針對澳大新校區訂定的58億元最初估算只包括工程費用,沒有包括其他建設相關的57項獨立開支,涉及金額約12億澳門元。其後政府與廣東省政府於2011年11月簽訂合作補充協議,訂定整體建設的總預算上限為98億元,把上述57項開支中的3項納入當中,但只包括新校區項目各單項預算,亦沒有包括其他建設相關的54項獨立開支,涉及金額超過4億元。因此,58億元的最初估算與其後的98億澳門元上限均未能涵蓋整體費用。

報告又指出在訂定估算時,雖然新校區在國內建設,並以人民幣計算工程費用,但建設辦卻考慮新校區將來會交付澳大使用,沒有參考國內的建造成本,只參照本澳公共工程項目中類似規格的建築物,例如公屋及終院大樓的建設標準和造價,訂定校區部分的項目估算單價。審計署認為,大學校舍建設與終院大樓無論在建築風格及功能等方面均不盡相同,因此終院大樓的建造成本並非適當的參考依據。審計署認為建設辦對有關估算的參考依據欠缺科學化的考量,所得出的估算未能反映實際所需成本。

審計署認為,大學校舍建設與終院大樓無論在建築風格及功能等方面均不盡相同,因此終院大樓的建造成本並非適當的參考依據。審計署認為建設辦對有關估算的參考依據欠缺科學化的考量,所得出的估算未能反映實際所需成本。

審計署認為,大學校舍建設與終院大樓無論在建築風格及功能等方面均不盡相同,因此終院大樓的建造成本並非適當的參考依據。審計署認為建設辦對有關估算的參考依據欠缺科學化的考量,所得出的估算未能反映實際所需成本。

同時,建設辦在訂定隧道的估算時,亦沒有考慮通航規劃等影響造價的重要因素。建設辦於2009年8月已知悉十字門為3,000噸海輪後備航道之規劃,但認為須向內地相關部門諮詢是否落實規劃,並需分析論證隧道的設計及施工方法等,以便不具備條件時可協調調整通航規劃。因此建設辦於2010年4月進行估算時,只以最簡單的兩岸距離乘以單位造價的方法計算出5億元的隧道工程費用。然而至2011年11月,河底隧道的預算上限已上升至20億澳門元,比原估算5億元增加3倍。

審計報告又指,由於存在上述問題,估算與建設費用出現脫節的情況,根本無法達到建設費用管理及控制的作用。有關估算亦不屬於一個反映真實所需的開支,使往後建設投資變化的分析不存在可比性。再者,建設辦沒有及早對估算作出檢視及更新,有關做法並未能體現對於建設費用逐步控制的管理原則,更令衡量有關投資變化的合理性增添困難。審計結果反映新校區的最初估算已失卻作為建設費用控制的根本意義。

審計署認為,從整體公共資源分配的角度分析,不完善的項目估算將影響政府對公共資源的有效運用。若高估會佔用政府的其他財政資源;若低估則會導致項目在開展後須增加投入資金,可能令到日後的財政安排出現困難。審計署促建設辦綜合考慮建設項目各項所需費用,包括工程、監理、質量控制、設備購置等,從建設項目總投資的角度,為項目制訂整體估算。要做到內容和費用構成齊全,令權限實體知悉整體需動用的資金,以作出適當決策。

審計署建議在執行項目建設時,應按建設項目及其規格的實際要求,搜集及考慮各方面的因素,以動態投資的方式,訂定一個以控制建設費用為目的之投資估算。在項目建設的各個階段,應對建設費用進行適時的檢視及更新,逐漸細化對建設費用的計算,以保證相關計算的準確性和控制的有效性。

澳門蛋:工程欠完整規劃 批部門缺協作

2007年12月12日,審計署連續公佈4份關於澳門東亞運動會體育館(澳門蛋)、澳門國際射擊中心、澳門科技大學運動場興建工程,以及綜藝館、傳媒及資訊中心的擴建及改善工程的衡工量值式審計報告。其中以澳門蛋的超支情況最為嚴重,工程首次判給金額達到7.01億,最終造價更飆升至12.59億,追加工程為首次判給金額的79.53%。

報告又指出為趕及用作第四屆東亞運動會之場館在缺乏完整規劃、具體計劃及設計的情況下進行澳門蛋承攬工程的公開招標需進行第2期至第4期工程以及多項後加工程作出補充。

報告又指出為趕及用作第四屆東亞運動會之場館在缺乏完整規劃、具體計劃及設計的情況下進行澳門蛋承攬工程的公開招標需進行第2期至第4期工程以及多項後加工程作出補充。

審計署指出,前第四屆東亞運動會澳門組委會股份有限公司及建設辦在籌備興建澳門蛋時,未能透過與前東亞運基建小組進行充分而有效的協作,促成產生整個興建計劃的統籌及規劃主體,使團隊未能對各工程項目實施有效的監控。而主要參與工程的部門未負起應有的責任,未能建立起有效的協作機制,各部門只以執行設計、協助,或者被諮詢單位等角色參與工程。另外由於缺乏合適的規劃主體,無法清晰體現出各參與單位之間的權責、組織、溝通以及協作關係,各部門只就其範疇所關注的部分進行工作。

報告又指出,為趕及用作第四屆東亞運動會之場館,在缺乏完整規劃、具體計劃及設計的情況
下進行澳門蛋承攬工程的公開招標,需進行第2期至第4期工程,以及多項後加工程作出補充。由開展圖則設計工作的建議書,以至承攬工程公開招標建議書、第2至第4期工程的建議書,均沒有反映分階段進行的工作及整體計劃的詳情。此外,組委會及建設辦亦未有積極跟進景觀整治及綠化區域的設計工作,在定出初步規劃14個月後,使用緊急程序直接判給有關服務。審計署認為,在時間緊迫的情況下,應該提高規劃及設計的效率,並認真訂定各階段的工作程序、內容及時間表,按時完成每一階段工作。

審計署續指,由於缺乏整體規劃,澳門蛋興建工程所需的財政資源當中,47.57%的工程項目開支沒有在相應年度的「行政當局投資與發展開支計劃」中登錄,包括第2期至第4期工程,需要透過調撥其他工程項目的預算撥款承擔。審計署認為,作為審慎及良好的公共財務管理原則,應於規劃至詳細設計階段就工程項目所需承擔的開支作出整體估算及適當的財務安排,當中應該包括各項可預視的開支及適量的備用金,避免大幅度調撥其他政府投資項目的預算,影響年度發展計劃的進行。