#040 土地戰 / 2016-08-19 《土地法》探源 / 每週專題 / 論盡紙本
自從特區政府依據《土地法》,開始收回不少長期閒置的批租地,尤其自海一居收地事件、南灣湖C5及C6地段面臨收地後,大量攻擊新《土地法》的聲音密集出現。論盡編採組特別組織本期專題,深入解讀新舊《土地法》的變與不變,期望關注澳門土地資源問題的讀者,能夠探本溯源、辨明是非,不受顛倒黑白的歪論誤導。 ◈ 每月一號出版|定價:MOP$5/NT$ 45 售賣地點訂購表格廣告聯絡

» 深度解構:新《土地法》擋了誰的財路?

#040 土地戰 / 2016-08-19 《土地法》探源 / 每週專題 / 論盡紙本

文:苦知雨

時間:2016年08月19日 11:11

海一居收地事件後,一眾地產商利益代言人、法棍、政棍等,聲嘶力竭、大聲疾呼,聲稱導致其土地因囤積不發展而面臨被收回,原因「都是新土地法的錯」,更聲言新《土地法》違反《基本法》、立法會通過的是一部《搶地法》、依法收回閒置國有土地則是「強搶民產」!

其中,尤其是官委議員、公立大學法學院領導唐曉晴的出位表演,令人側目。唐曉晴對新《土地法》的質疑,似乎忘記了他本人在這部法律在立法過程中的角色。政府於2009年委託唐曉晴領導的「土地法專家小組」就《土地法》修法內容及法律依據展開詳細研究,而唐氏亦於同年底提交了一份名為《澳門土地法修改項目專家小組研究報告》,並且該「專家小組」亦協助制定了新《土地法》草案,並作為政府後來推出之法案之藍本。

唐曉晴本身作為新《土地法》立法研究者,又是法案草擬者之一,而法案2003年在立法會表決時,唐亦投了贊成票。如今,面對政府依他當年有份參與立法的法律去執行收地,唐氏卻跳出來強烈指責新《土地法》是一部旨在「搶奪」私人財產的「搶地法」。 回顧歷史我們可以明白,這部「搶地法」是唐氏與其領導的「土地法專家小組」的功勞之一,唐曉晴本身就是「搶地法」的始作俑者!一眾地產商如需追究,請向這位土地法專家問責。

翻查有關資料可知,新《土地法》從草擬法案,公開諮詢草案,立法會審議並表決通過法案,再由政府發佈實施,經歷了一系列慎重以及繁複的程序。政府從2008年正式啟動《土地法》檢討工作,並於同年展開第一輪公眾諮詢,議題涵蓋批地方式、批地面積、批地期限、修改批地用途、批地的轉讓、溢價金訂定、批給程序、監察履行批地合同的機制等。2011年展開第二次大型公開諮詢,亦聽取來自法律、經濟、金融、建築、工程、城規、環保、地產、青年、文化歷史和傳統社團等40多個團體的意見。

當時社會認為歐案反映現行土地制度容易淪為官商勾結溫床,主流意見希望政府完善土地批給制度,尤其關注豁免公開招標被濫用及收緊行政裁量權,並要求政府應限制改變批地用途、提高公眾參與及引入公開聽證制度,以及加強處打擊承批人囤地不發展的行為。

新《土地法》自2014年3月1日實施以來兩年,尤其政府依法展開收地之後,受到管治集團部分勢力的猛烈攻擊。以下,讓我們來檢視一下新《土地法》到底有什麼尚方寶劍,是怎樣的機制擋住了官商勾結淘空國有土地的勾當、維護了廣大市民利益?是什麼樣的條文,讓一班權貴欲除之而後快?

今年七月初,南灣發展公司擺擂台陣,招兵買馬追擊新《土地法》。執行董事王祖安炮轟新《土地法》過期就收地是「偷地、搶地」,更以南灣湖C5、C6地段為例,聲稱2006年申請入則,2007年3月獲工務局批則,已取得有效街線圖和「所有准照」。當時一場「鬧劇」,引來街巷笑談,但論盡編採組仔細研究會中發言細節,卻發現問題重重。

今年七月初,南灣發展公司擺擂台陣,招兵買馬追擊新《土地法》。執行董事王祖安炮轟新《土地法》過期就收地是「偷地、搶地」,更以南灣湖C5、C6地段為例,聲稱2006年申請入則,2007年3月獲工務局批則,已取得有效街線圖和「所有准照」。當時一場「鬧劇」,引來街巷笑談,但論盡編採組仔細研究會中發言細節,卻發現問題重重。

 

一、公開競投原則:土地批給一律強制公開競投

舊土地法本來也已有公開競投的規定,但因可豁免的情況較空泛,程序不透明,只要「對本區利益適宜者」即可有條件獲行政長官豁免公開競投直接批給,至於怎樣才算「對本區利益適宜者」都是官員說了算(舊土地法第47條)!回歸以來批出數量龐大的國有土地,絕大部分屬免公開競投批出。

筆者翻查及整理公開資料,有驚人發現,回歸前二十年(1978~1998),澳葡政府以公開競投批出的土地共計65幅,面積合共達535,432平方米(面積約53個塔石廣場),而回歸後迄今17年呢?答案是:只有兩次(共3幅),面積共51,280平方米(面積約5個塔石廣場)。同樣近20年時間,澳葡政府以公開競投批地,就面積而言,足足是特區政府的10倍,就次數而言,更超過30倍!這與歐貪案一樣,不啻印證了一個事實:回歸後當權者天天檯面上高唱澳人治澳、當家作主、以人為本,檯底下卻盡是私相授受、官商勾結、利益輸送!澳人治澳竟然連殖民政府都比不上?!

新《土地法》杜絕了此漏洞,新法規定國有土地批給須「強制性」公開招標,所謂「強制性」,即除法律明列特例外,一律採公開招標,收窄官員自由裁量空間。個別具公益性的特例包括如發展教育、文化、衛生、體育事業或社會服務、興建公共設施、參與由政府發起的建設項目、配合已向公眾公佈的施政方針之建設等。可以說最大程度關上了官商私相授受、淘空國有土地的後門(新土地法第54、55條)。

 

二、等價換地原則:防細地換大地、賤地換貴地

廉署《關於益隆炮竹廠土地置換事件的調查報告》揭發歐文龍時期換地黑幕,聖母灣發展股份有限公司竟以區區1,655平方米炮竹廠土地,交換特區152,073平方米國有土地,足足換大92倍!益隆案細地換大地黑幕曝光,公眾才意識官商勾結、掠地自肥的空前程度已到了令人髮指的地步,以權謀私及貪念之巨已是無底線!然而,問題根源於舊《土地法》未對換地作出明確規範,因而讓有心人上下其手、巧取豪奪!荒謬程度等同以一粒糖換一間廠、一粒芝麻換一顆西瓜!

新《土地法》果斷堵上此漏洞,明文規定(第82至86條),換地須符合「等價」原則,即政府收得土地的價值,須與批給土地的價值相若。而且,並非任何土地都可交換,須基於公益之需要,如開闢道路、興建公屋或公共設施等,政府才能主動提出換地。法律亦規定收得土地的價值不得少於批給土地價值之一半,且承批人需補償兩者之差額,以符合「等價」原則,這就從源頭堵截了細地換大地、賤地換貴地的掠地戲碼。

民間一直希望保育的益隆爆竹廠竟是隱藏的最大地債。

民間一直希望保育的益隆爆竹廠竟是隱藏的最大地債。

 

三、堵截掠地戲法:阻止無償轉有償批給

新《土地法》實施前有一種掠地戲法,就是某「公益」團體先以公益為由向政府申請批地興建具「公益性」項目,例如學校、安老院、宗教場所等,若干年後 「由於各種外在因素改變」,原來「公益」項目已不合時宜或經營不下去,遂要求政府「從善如流」將土地由無償轉為有償批給(舊土地法第40條),當成功轉為「有償批給」後,承批人只需付極低廉之溢價金,就可以「合法地」發展非公益性的商業或地產項目了!當然,當初批出的土地用途也可配合任意修改,同時更可以轉賣圖利!回歸後透過無償轉有償批給的掠地手法已比較少見,反而是批地直接改用途及放高的佔大多數,估計是前者較麻煩又費時失事,後者就簡單直接得多了!

無論如何,新《土地法》還是堵塞了此漏洞,規定不可轉為有償批給,同時更不可改變用途(除非是政府主動透過法定城市規劃的修改而改變),亦不可將權利轉讓(防止炒賣圖利),否則政府有權收回土地且無須作出賠償(新土地法第55、140條),這一點修改看似不起眼,但卻限制了大量以公益名義批出的國有土地僅限於公益用途,保障了公眾利益。

 

四、打破黑箱作業:批地過程須全程公示

舊《土地法》對於屬豁免公開招標的個案,程序基本是「黑箱作業」,整個過程不公開不透明,在社會毫不知情下一塊塊珍貴國有土地就被「靜雞雞」批出去,直至批地合同被刊登於《政府公報》市民才能得知,但米已成炊,莫說過問,市民連知的權利也沒有。

《城市規劃法》實施後,社會注意到該法引入了公眾參與、公開旁聽,以及資訊透明公開等「陽光制度」,卻未必留意到其實新《土地法》亦引入了類似的「全程公示」制度,讓公眾能監督整個批地過程。

新《土地法》(第118、141、154條)規定,如屬免除公開競投土地(如屬公開競投則有關資訊自然公開),政府須在審議申請過程中,尤其該申請之分析報告書完成前(分析因素包括是否配合政府政策及環境影響評估等報告書),須透過土地工務運輸局網站公佈該批地申請之詳細內容,包括申請人、土地面積、位置、用途、建築面積、溢價金,以及豁免公開競投之充分理由。同時亦規定,土地批給如修改用途或更改利用,又或是批給的轉移,亦須遵守法律規定的公示要求,如果沒有依法公示,批地的程序即屬違法。

「街道準線圖」或「規劃條件圖」,特別注明:本街線圖並不賦予持有人對該地段之任何權利

「街道準線圖」或「規劃條件圖」,特別注明:本街線圖並不賦予持有人對該地段之任何權利

 

五、遏止變相炒地倒賣圖利:收緊土地轉賣及須繳額外溢價金 

由於溢價金計算方式大幅低於市場,舊《土地法》又未規定臨時批給(即未發展的土地)或確定批給的重新利用之土地不可轉賣(或權利轉讓),因此,就出現承批人這邊廂以極低廉溢價金向政府承批土地,那邊廂則高價轉手賺取暴利的「空手套白狼」戲法。

例如偉龍馬路五幅土地,澳葡政府及其他股東合組公司九十年代以20億元購入,但一間名為Moon Ocean的公司竟能以13.68億元投得,還不止,該公司隨後又馬上以32億售出該公司所有股份給香港商人劉鑾雄,轉手即賺超過18億元。

另一活生生例子,則是嘉樂庇總督大橋澳門端西側一幅面積8,100平方米的「填湖地」,2008年政府免公開競投將該地批予金銀島娛樂廣場有限公司,用以興建五星級酒店,而溢價金只需1.46億元(僅為同年筷子基公開競投價格的十分之一),更誇張的是,當批給程序尚在進行(即根本未完成批地程序),獲批地的公司馬上出售75%股權給馬來西亞NewOrisol公司,便無本獲利15億元且已即時落袋,一宗巨額土地交易不必待政府正式的批地文件,亦完全不必實際作出投資,只是空手套白狼轉手即賺十倍!類似戲碼澳門回歸後不斷上演,讓人目不暇給。

對上述藉轉讓公司股權或「大授權」而變相移賣國有土地圖利的手法,回歸後實在「盛況空前」!此一巨大漏洞為社會廣泛詬病,新《土地法》為此增加了措施,減少變相移轉土地批給。第144條規定,如承批人是公司,且一次或累計轉讓該公司或其控股股東公司資本超過50%,即視為土地轉賣。同時亦規定將承批土地之權利作依《民法典》之規定作「大授權」,同樣視為轉賣,上述兩種轉賣國有土地的情況,均須經行政長官同意。同時,亦規定如轉讓承批公司或其授權股東公司資本超過10%,須於30日內通知當局,否則須罰款甚至收回土地。

另外,第155條規定,如屬臨時批給的批租地轉賣,又或屬確定批給但未完成重新利用時,如土地或其權利進行轉讓,須繳付原溢價金與轉讓申請當日新溢價金之差額,以減少藉移轉批給圖利之情況,同時重新制定溢價金計算的因素,並規定每兩年檢討一次溢價金計算基數。

 

六、新舊土地法一致:有償臨時批給到期不發展便收回

因多幅租賃批地過期不發展被政府收回,地產法棍高呼「都是新土地法的錯」,更有資深律師兼立法會議員稱當年立法「被政府呃左」,因新《土地法》訂了新規定「有償臨時批給到期不發展便收回」。事實到底如何?比較一下新舊《土地法》馬上就知:

比較新舊《土地法》

比較新舊《土地法》

從上表可清楚看到,舊法第55條明定有償租賃批給當屬確定性時(即完成了批地合同的發展項目),承批人才有條件申請以十年為一期的續期。而新法第48條明定臨時批給不可續期(意思與舊法的規定是相同的),但加入了例外情況,顯示新法在處理土地開發的實務上,更加「照顧」地產商,不單沒收緊,反而較舊法更寬鬆。

因此,有償租賃批給必須轉為確定批給才能續期,本就是舊法已有之條文且幾十年來行之有效,何來地產法棍所言「都是新土地法的錯」?

 

結語

澳門特區官商勾結、利益輸送本來已是街知巷聞的事實,廉署就益隆土地案出台的報告,只是撕去最後遮醜布,赤裸呈現了權貴如何肆無忌憚透過所謂土地批給、免公開競投、土地置換等「合法程序」對國有土地巧取豪奪!

同時亦證明了新《土地法》是維護特區公平正義的尚方寶劍,在制度上結束了批地上的黑箱作業、官商勾結、利益輸送的骯髒勾當,我們只能嘆息來的太遲。更重要的,是將執政者在批地上的自由裁量權關在籠子裡。