#026 城虧 / 論盡紙本
超高樓破壞主教山及東望洋燈塔景觀,一幢幢醜陋的建築拔地而起,是澳門人心中的一根刺,也是工務部門黑箱作業的佐證。 澳門人在城市規劃吃的虧並不少,好不容易等到城規會終於成立,會議全程公開,有半數代表來自民間,規劃條件圖公示期市民可表達意見,算是打開了一個公眾參與的突破口。但其諮詢性質,一直令外界質疑會否只是一場口水會?近日放高漁人碼頭的大逆轉個案,公眾不但強烈質疑工務局走回舊路,更憂慮城規會被弱化成一個表面帶著民意光環、但卻無力挽的花瓶角色。 ▧ 封面專題:城虧 ▧ 人物專訪:法國導演法蘭克・迪麥可(Franck Dimech) ▧ 藝文爛鬼樓:【為什麼文創II】 之一 ▧ 綠色生活:如何解決樹木管理的問題 ▧ 遛躂澳門街:譚公誕,屬於路環人的「四月初八」 售賣地點:http://aamacau.com/?p=7737 訂購表格:http://aamacau.com/?p=3847 廣告聯絡:[email protected]

» 誰令城規會淪為稻草人?

#026 城虧 / 論盡紙本

文:莫柔

時間:2015年06月21日 18:18

魚頭大會

魚頭大會

《城市規劃法》去年3月正式實施,社會期盼已久的城規會在翌月成立,一年多的運作,經歷政府大換班、「失憶」局長上台、撤銷秘書處,社會對其監督城市規劃的作用已半信半疑。近期「漁頭」放高事件出現大逆轉,城規會將如何把關,為官方「背書」還是忠於民意,可說是試金石。

城規會雖屬諮詢性質,但當日立法原意的設定,並非只是裝飾用的稻草人。在法例中,城規會的職責是在城市規劃的編制、實施、檢討及修改,以及在發出「規劃條件圖」的程序中發表意見,同時亦就城市規劃的有關事宜,例如城市發展策略研究、相關法律法規草案、規劃技術指引等提出意見。規劃部門收到城規會意見後,必須慎重對待以及認真參考分析,並將連同公眾諮詢的成果,以及相關的技術分析一併呈交行政長官,作為規劃草案最終決策的參考依據。可見,在法律層面,城規會的角色是絕對具有獨立性及莊嚴性,從法律精神而言,即使規劃部門不認同城規會的意見,堅持不採納城規會的意見,亦必須提出有力理據,並依法將有關意見連同規劃方案上呈行政長官,由行政長官作出政治決定。可見,《城規法》對總體規劃及詳細規劃的編制、實施、檢討及修改的程序有非常嚴謹的設定。

外港現況景觀

外港現況景觀

超高屏風樓效果圖

超高屏風樓效果模擬圖

工務局長 酌情權值千金

問題是,在總體規劃及詳細規劃尚有三至五年才能出台,目前同樣對土地業權人利益及城市景觀有直接影響的「規劃條件圖」就成為城規會成立一年來主要的討論內容。然而,由於規劃條件圖只屬過渡性措施,編制及發出程序相對鬆懈。實際上不論城規會有何意見,不論社會有何聲音,工務局局長有最終「話事權」,土地用來做什麼、放多高、佔地多少、倍數多少,全由局長「拍板」,局長簽署即可發出,並具有約束力,不要說特首,就連運輸工務司司長也管不著。工務局局長權力大得驚人,並未因《城規法》實施而有絲毫約束,引來巨大的利益尋租空間。

在制度設計上,因城規會職權的敏感性及重要性,其秘書處的職責其實非同一般。只要詳閱城規會行政法規即可知,該處就何時安排會議、會議討論什麼、哪個規劃條件圖先上哪個後上、是否接納或提請委員作出利益迴避、對相關法律的解釋、會議紀錄如何寫、開完會後撰寫給工務局的意見書,以至在不信任工務局時可自行進行民意諮詢以及委託技術顧問作獨立分析等等,都是具敏感性的工作,本質上就是要約束工務局,降低利益尋租空間。

先後換角 來得早不如來得巧

但是,今年初行政會在未有徵詢市民意見,亦完全未有知會城規會的情況下,以「精兵簡政」為由匆忙又偷摸地趕在農曆新年假期前一天通過《修改第3/2014號行政法規(城市規劃委員會)》行政法規草案,正式撤銷才成立不足一年的城規會獨立秘書處,相關人員隨即併入工務局,向局長「負責」。落刀之快,理據之牽強引起社會廣泛質疑,客觀事實是,「削處」不但無助提升效率,實際是腰斬城規會的中立性及監督能力,使之變為工務局附庸,出現球員兼裁判、「工務局監督工務局」的荒謬情景。

巧合的是,一直在城規會內擔當文物守護員角色的文化局文化財產廳廳長張鵲橋近日卻「適時」被停職,原因是廉署在最新年報中公佈八年前張可能涉及一宗設計工作判給的案件。張鵲橋除廳長職務外,亦擔任城規會文化局代表,以及文化遺產委員會秘書長,職權包括提出評定文物的清單,以及對世遺及緩衝區內可依法就文遺保護發出「約束性意見」。這次張中箭落馬,是因為工作上發表太多「意見」以至「阻人發達」?

換屆後,「失憶」局長班師回朝,行政會立馬翦除城規會秘書處,原秘書長劉榕下馬,文化遺產委員會秘書長被指有「原罪」遭停職。連續兩個官員突然離場,看似並無直接關聯,但業內人士都心知肚明,其手上都擁有是否放寬建築高度的把關權力,難怪引發社會遐想。總而言之,政府換屆後一幕幕戲碼上演,高潮迭起,教人目不暇給。前戲已如此勞師動眾,精彩戲肉可想而知。

漁頭放高 單手扭乾坤

果不期然,漁人碼頭A地段「三放」事件適時登場。文化局經技術分析,提出意見認為A地段建築限高是60米,那麼只要高於60米,就必定對世遺景觀造成破壞,且放得愈高,破壞愈大。而可怕的是,同一個部門、同一份規劃條件圖,工務局僅以「善用土地資源」為由,短短半年完全推翻自己及文化局的決定,建築物的高度竟由原來60米大幅放高至90米(與東望洋山同高),而且容積率允許進一步「發水」,變成一大幢又肥又高的超級屏風樓,樓面面積的巨大差距,可謂寸土寸金。坊間暗諷工務局不是染上了「失憶症」就是自打嘴巴!

與此同時,規劃條件圖在進行公示收集市民意見,必定是正反意見並存,在這個時候,城規會的角色就非常關鍵。城規委員到底如何去判斷放高是否合理?是相信文化局?抑或相信工務局?抑或以「民意」為依歸?事實上,面對這種「公說公有理、婆說婆有理」的情況又涉及重大公共利益的前提下,委員可依《第3/2014號行政法規(城市規劃委員會)》的規定,要求由秘書處聘請獨立顧問進行技術分析,而不一定非盡信政府部門不可,相關的分析結果將作為委員發表意見的參考。可惜,「削處」後秘書處人員變成了工務局局長的下屬,作為工務局的員工,出糧及工作評核都要「睇上面」,會膽敢允許這些顧問作出與工務局相反的研究結論嗎?這就是工務局敢於在「漁頭」事件上為所欲為的癥結所在!

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濫批高樓 一夜回到歐案前?

四年前氹仔小潭山超高樓項目,由原來只能興建別墅式住宅的用地申請改成6幢最高可達154米的樓宇,比小潭山高出近一半。事件激發民間連串保育行動,有團體收集到一千七百多份市民反對意見,後來竟被工務局當作一份意見處理,理由是內容大致相同,做法被外界狠批為假諮詢。可是,不知是否新局長上台,該局就收集意見的標準突然變得十分「靈活」和「因地制宜」。就漁人碼頭A地段「三放」事件,第一次的規劃條件圖公示諮詢期間,工務局曾經收到九比七的反對放高的意見,但在第二次諮詢期間,工務局聲稱該地段的共收到636份意見,且支持放高至90米意見較多,雖然當中大部份內容「幾乎一模一樣」,連錯別字都相同,被社會廣泛質疑「灌水」。然而,該局卻堅稱即使收到大部分的意見都是一模一樣,也不管大多是沒留下姓名的「無名氏」,全部都會「接納」,全都被看作是「有效」意見,搬龍門搬得如此明顯,的確是新人事的「新作風」。

擔心世遺東望洋燈塔向海的景觀視野「危在旦夕」,民間近期醖釀發起第二次「護塔行動」,不排除正值澳門成功申遺十周年的好日子,再次去函聯合國教科文組織以及國務院國家文物局,投訴澳門特區政府護遺不力,濫批高樓,破壞國家對世界作出的莊嚴承諾以及良好的國際形象。

「削處」與「漁頭」事件看似風牛馬不相及,實則卻存在緊密的內在因果關係。當年由於歐文龍貪污案讓人看清官商勾結的真面目,社會因而一再呼籲設立城規會。在草擬《城規法》時,其最主要目的之一,就是為了制約工務局以往「肆意妄為」的情況,而非工務局單方說了算,以起到監督作用。然而,「削處」表面上是減少了一個秘書處,實質上卻是削去了城規會對工務部門監督的能力,尤其是在一般公眾看不到的深處。

透明度不足 公眾參與未成氣候

在《城規法》立法過程中,城規會運作的透明度一直為社會矚目,社會大力呼籲應設立城規會「旁聽制度」,讓公眾可以旁聽會議,瞭解不同委員的觀點與理據,讓市民不單可監督政府,更可監督及評價城規會委員的表現。基於社會強烈訴求,城規會的行政法規規定了必須就「全體會議」設立「公眾旁聽制度」,對不屬於法律規定保密的部分須開放市民旁聽,市民可提前預約並在轉播室同步觀看會議。而有關的會議召集書及資料等亦會提前上網公開。誠然,旁聽制度的建立,對城規會的獨立性而言具無可替代的意義,同時對促進市民監督城市規劃工作將有積極的意義。過往,澳門官方諮詢機構通常以閉門方式舉行會議,隨著《城規法》的實施,這一「閉門造車」的傳統總算有了零的突破。

然而,經歷一年的實踐檢驗,旁聽制度有待完善與加強之處亦陸續浮現,尤其是公開會議的實際成效未如理想,公眾參與成效有待加強。首先,目前公開會議只以最低限的方式,安排在轉播室播放,只有提前預約的市民才可以進入觀看,而由於會議時間基本安排在上班時間,讓有條件出席觀看的市民少之又少。現場所見,觀看人數一般只是寥寥可數。事實上,在資訊發放與公開模式多樣化的情況下,城規會的公開會議方式亦應該更便民及與時俱進。在互聯網發達的今天,立法會的施政報告及質詢會議都早已可即時在網上收看。為什麼城規會的會議只能親身到工務局大樓的轉播室才可觀看?應該設置網上直播,會後再上載開會的視頻,讓沒法抽空的市民或利害關係人也可更方便的觀看會議,關係到市民的知情權以及政府施政的透明度。

另外,由於《城規法》規定了平常會議屬公開(會議資料亦公開),且法規亦明確規定每次會議必須做會議紀錄,但迄今會議已召開了二十多次,卻未見城規會依法公開過任何一份會議紀錄,亦未見城規會對為何不公開會議紀錄有任何解釋。隨著秘書處被削,黑箱作業似乎更肆無忌憚。鄰埠香港,城規會每次會後均會公開詳細的會議紀錄,包括發言內容、結論,以及委員出席名單及到離時間等。

事實上,委員在會內發言的過程本身已是公開,會後將會議紀錄上載網站公開,讓不能出席旁聽的市民可以查閱,在技術上有甚麼難度?有什麼不能見光的?相信上載會議紀錄不會增加太多工作量,反而能增加社會對城規會的信心,何樂而不為?

最後,目前社會的監督只屬單向間接,而香港城規會以及台灣都市計劃委員會的公眾參與方式,是讓業權人、利益關係人以及市民可以出席會議,發表申述其意見與理據,不同的意見可以現場交流甚至辯論,畢竟真理愈辯愈明,此乃大趨勢。我們認為澳門的城規會,如果不是有心走回頭路,最終亦必須走到這一步。